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贩卖毒品犯罪的连续性分析/刘红军

作者:法律资料网 时间:2024-07-12 14:59:13  浏览:8797   来源:法律资料网
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贩卖毒品犯罪的连续性分析

07法硕 刘红军 学号:K200702158


摘要:贩卖毒品罪常常以多次实施为表现形式,究竟成立单纯一罪还是连续关系的包括一罪,在理论和实务上仍有待澄清。连续犯的一般理论确立了认定连续关系的基本条件,具体到贩卖毒品罪连续关系的认定中,还需要考虑所贩卖的毒品是否种类相同、行为方式是否相同等因素。另外,贩卖毒品行为人先后实施的帮助行为和实行行为之间不能成立连续关系。
关键词:贩卖毒品罪;单纯一罪;连续关系;行为类型
 
  贩卖毒品罪作为一种牟利性犯罪行为,常常以多次实施为表现形式,其罪数的认定则显得非常重要。具体而言,贩卖毒品罪的连续关系在实践中主要有以下几种情形有待商榷。第一种情形:一次购入多量之毒品,再分多次卖出,系单纯一罪还是连续犯?第二种情形:多次贩卖毒品,且毒品种类一样?第三种情形:多次贩卖毒品,但是种类不同?第四种情形:多次毒品犯罪,其中既有贩卖、又有持有、还有走私等行为,如何定罪?我国理论界对这些问题研究不多,有必要在连续犯一般理论的基础上,结合贩卖毒品罪的具体情况深入研究。
  
  一、连续犯的一般理论
  
  日本学者川端博指出:“所谓连续犯,指场所上、时间上不接近,相当于同一构成要件的行为在场所上、时间上被连续实施,这些行为基于指向同一法益侵害的一个故意的情况,包括也被认为一罪。”〔1〕(P780-781)连续犯作为一种包括的一罪,旨在解决这样一种情形的罪数问题,即数个犯罪行为,前后连续,且犯同一之罪名,则其行为相同或类似,主观上又出于同一故意的话。这类行为如果定数罪而数罪并罚,似乎有悖于法感情,因为其与通常的复数犯罪,有比较明显的区别,因此各国在理论上或立法上通常把连续犯作为一罪论处。但是,连续犯本身在理论建构上存在着很大的争议。如我国台湾地区学者柯耀程指出:“其中争议最大,且迄今仍无定论者,当推连续关系,其不但在概念的结构上,充满矛盾,因为连续关系形成的内涵为独立之复数行为,此种复数结构要以任何行为单数加以说明,的确有相当困难的情形存在;再者,刑法‘犯罪’的概念,主要系针对行为而言,诚如李斯特(FranzvonLiszt)所言,复数的独立行为所产生者,在刑法上必定为复数之犯罪。既为复数的犯罪,何以可将之‘拟制’为一罪?此外如从法律效果上加以观察,一个行为人所犯数罪,不论系以实质竞合或是连续关系加以处理,最终仍仅执行一刑而已,所不同者,乃在于刑的形成过程有所不同。”〔2〕(P299)但是,关于连续犯本身还存在诸多难以解释的理论困境。比如,一个人先后实施了一个盗窃行为和一个诈骗行为,则势必数罪并罚;然该行为人先后实施了两个盗窃行为,则只能做连续犯定性,以一个罪定罪处罚,很难说是合理的。尽管如此,出于诉讼便利和实际效果差别不大等原因,各国一般都肯定了连续犯在立法或理论上的正当性,只不过在连续犯的成立条件和范围上不尽相同。
  德国学者耶赛克认为连续犯的成立需要具备三个条件:行为方式的同种性在客观上是必须的;具体的行为还必须侵害相同的法益;对界定连续行为起决定作用的是故意的单一性〔3〕(P870-871)。日本学者山中敬一认为,连续犯的成立要件包括四个条件:构成要件的同一性、行为的连续性、法益的同一性、犯意的继续性〔1〕(P781)。我国台湾地区学者柯耀程把连续犯的成立要件区分为两类:客观要件应该具备结构性的三个条件,即行为形式的一致性、行为间的连续性、结果的一致性关系;主观要件则为各行为间故意的一致性〔2〕(P323-324)。具体而言:
  
  (一)犯罪形式同类性
  连续犯的行为,必须要求有同种或类似的行为而连续进行,如何理解“同种”和“类似”呢?这仍然成为问题。其实,同种这样的表述本身就是一种价值上的拟制,很难说有一个准确而清晰的标准。耶赛克指出:“属于这种情况的有,相同的标准是以被具体的行为所违反的刑法规定为基础的,从本质上看行为过程具有相同的外在和内在特征。”〔3〕(P870)如基本犯罪构成要件行为和加重犯罪构成要件行为可以认为具有犯罪形式上的同类性,因为二者在构成要件的基本要素上是完全一致的,只是由于具有不同的身份等加重减轻情节。此外,需要注意的是多数事实上的行为成立一个实行行为,虽然在形式上继续实行,具有了连续行为的外观,但是诸事实行为之间缺乏独立的性质,所以不能说具备了多个同类的行为。德国学者Maiwald从判例的分析,以及融入规范的观点,得出了三种可能成为单一行为而非连续的同类行为的情况Maiwald分为三类:其一,所谓反复的构成要件实现,即在实现一个整体犯罪的过程中,所有个别行为乃形成一个单一行为。因为这种事实情状中,每一个个别行为均为一个构成要件该当的行为,而就整个事件历程观察,具有完整性关系,所以将其视为单一行为。简而言之,该当一个构成要件的行为,始终都只被认定为单一行为。雅科布斯也指出,一个构成要件该当的行为,始终都只有一个,且只有一个法规的侵害。如一拳打伤人,本来就足以成立伤害罪的构成要件,然而反复实施拳打脚踢,仍旧只成立一个伤害行为。Maiwald对于这种反复构成要件实现的行为判定基准置于一致性的行为认知,并辅以法益导向之考量,以及行为人罪责内涵的思考,如就个别行为的具体状况观察,足以揭露出行为人一致性的心理状况,则行为人单数即可成立。其二,逐次构成要件实现,即行为人对于一定之结果,以逐步达成的方式实现。如大搬家的窃盗方式,一次又一次地将东西搬空,虽然从个别行为观察,似乎有多次的行为存在,但个别的行为并非独立,而是整合建构成一完整行为。其三,同时的构成要件实现,即一个行为在实现一个构成要件的同时,同时更实现其他构成要件,此时被实现的构成要件数,并非决定行为数的基准,其判断标准必须从客观的事实情状上寻找,主要的是在事实上判断行为是否同一,亦即同时被实现的构成要件是否系由同一行为所致,从而观察所实现构成要件间的重叠部分之行为是否同一,Maiwald认为同时构成要件实现的行为,必须至少具备部分同一时,方得成立,亦即行为具备有所谓“双重类型性”时,方能视为单一行为。参见柯耀程:《变动中的刑法思想》,中国政法大学出版社2003年版,第276-277页。。这些行为之所以不是连续的同类行为,乃因为在规范上,法的目的性不将其视为一个个单独的实行行为。如以多次投毒杀害他人的故意,每天投以少量毒品,数天后发生杀人的结果。就是由于这些事实行为如果都单独作为一个实行行为的话,则可能成立多个杀人行为,而人的生命是一种一身专属法益,多次评价似乎不妥。  (二)行为的连续性
  行为具有连续性是指各行为之间应该具备实施违反形式时间与空间的相关性。而时间、空间上的连续性则是一个非常模糊的标准,并非一个固定绝对的概念。判断连续性的成立,需要结合不同犯罪的罪质、行为方式等全面的情况。倘若能够认为是在同一机会内触犯同类或同一罪名的数个行为,即从时间及场所的接近、方法的类似、机会的同一、意思的继续及其他各行为间的密切关系来看,属于一个整体上的一个行为,则可以理解为连续性。但是,日本最高法院的判决也指出,即使是时间、场所接近,在行为人的各行为不能被看成是一个人格态度的表现时,也不能认为是一罪。如被告人误认为被害人是熊,用猎枪射击两次,命中下腹部,使被害人身负濒临死亡的重伤,被告人发现自己误射后,又用猎枪射击一次,命中胸部,致被害人当场死亡。对此事案,判例认为是业务上过失伤害和杀人罪的并合罪。
  
  
  (三)法益侵害的相同性
  德国刑事立法上没有明确规定连续犯,在司法实践和理论上的通说则把法益侵害的相同性根据法益的种类进行区分。像生命、身体、自由、名誉、贞操的自由等那样的专属一身的法益,根据所侵害的个数决定犯罪的数目。因为这些法益涉及最高的个人法益,具体的行为人如果是针对不同的法益享有人,应排除连续行为的成立〔3〕(P870)。日本刑法也持与德国刑法相似的观点。如日本学者野村稔认为:“与此相对,不是专属一身的法益的场合下,即使是复数的法益被侵害了也还是成立一罪。例如,侵入某人的住宅行窃的时候,其中包含有不同所有者的财物的场合,虽然对所有权的侵害是复数,但是只要是由于同一个盗窃行为,就只成立一个盗窃罪。”〔5〕(P451-452)我国刑法理论的通说和司法实务界并没有依据法益的不同属性来区分,而是对于属于同一罪名的连续行为,无论其侵害的法益是否为专属一身的法益还是财产等非专属法益,均可以成立连续犯。
  
  (四)各行为间故意的一致性
  关于各行为间故意的一致性的认定,理论界有三种学说。德国理论界和实务上均认为,连续关系的成立,其主观要件需要具备连续行为的整体故意。整体故意的内容需要涵盖所有行为的形式、时间、地点、行为手段、行为客体及目的。整体故意历经了三个阶段的发展,最新的理论一般认为,整体故意即使在原始计划之行为全数完成前,在扩张其犯意,亦可成立整体故意。第二种观点即概括故意,指行为人在行为时并未设立明确目标,而结果所实现的目标,亦为其本意。第三种观点为连续故意,连续故意所认定的标准,乃在个别行为决意足以形成一个持续的心理线,即可确立连续行为主观要件之要求〔2〕(P325-328)。我国刑法理论界的通说认为,连续意图确定与否,主要指行为人对即将实施的一系列犯罪行为的连续性程度,以及具体犯罪的对象、结果、时空条件、方法、次数等因素认识的确定程度,而并非指行为人是否具有对犯罪行为连续性的认识,以及是否具有追求犯罪行为连续进行状态实际发生的心理态度及此种心理态度是否确定〔6〕(P575)。比较上述多种观点,其争议的核心在于是否应该以更宽泛的标准确立连续犯的主观故意上的连续性呢?从德国理论界的发展来看,连续犯的整体故意标准日趋松弛和客观,这说明追求诉讼便利和诉讼经济的法的目的性和对于法官恣意自由裁量权的警惕在认定连续关系的故意中起到了重要作用。
  
  二、贩卖毒品罪中连续关系的具体认定
  
  对连续犯的一般理论有所了解后,对于贩卖毒品罪相关的连续关系认定则必须在一般理论的基础之上,具体分析。
  
  (一)一次购入多量之毒品,再分多次卖出情形的认定
  此种情形在贩卖毒品罪中较为常见,我国台湾地区实务界对此的认定形成了两种相对的学说〔7〕(P180-181)。第一种观点认为,应该成立单纯一罪。其理由为:一次购入多量之毒品,在未卖出之前,罪已经成立。其后分次卖出之行为,属于行为之继续,故应该成立单纯一罪我国台湾地区的这种观点的理论基础为:贩卖行为并不以贩入之后、复行卖出为构成要件,只须以营利为目的,将毒品或麻醉药品购入或卖出,有一于此,其犯罪即已完成。但是,这种对于贩卖行为的宽泛理解并不符合刑法解释的原则,也有悖于刑法谦抑性精神。因此,我国台湾地区理论界也多不认同此说,司法界也有部分判例或解释不认同这种理论基础。本书所界定的“贩卖”的实行行为并不包括以贩卖为目的的购买行为或者说以营利为目的的购买行为,而只包括转让毒品与他人的行为。。另一种观点则认为成立连续犯。其理由为:尽管贩卖不以贩入之后再次卖出为构成要件,但贩卖毒品罪的成立,应该包含贩入、卖出及贩入后复行卖出三种,故购入后分次于第一次卖出时,仍只成立一个贩卖毒品罪,其后的各次分卖行为与贩卖的构成要件相当,如果基于概括的故意而为之的话,则应该成立连续犯。笔者认为,贩卖毒品的实行行为应该是转让毒品与他人的行为,那么,为了贩卖而购入多量毒品行为还不能说是贩卖毒品的实行行为,自然也谈不上贩卖毒品罪的完成,而必须要在第一次将毒品转让与他人或者卖出后方可谓符合了一个贩卖毒品行为的基本构成要件。那么,其后的每次转让毒品行为均符合贩卖毒品罪的构成要件,也即是说转让了几次毒品就成立几个贩卖毒品行为。另外,行为人主观上是出于概括的贩卖故意而连续实施多次的贩卖行为,自然成立贩卖毒品罪的连续犯。  
(二)多次贩卖毒品,且毒品种类相同
  毒品的种类相同的话,在规范的认识角度,多次贩卖毒品的行为都可以理解为对于同一法益——人民健康的侵害,其人格态度也可以被看作是对于人民健康受到危险的一种放任,能够作为一个犯罪进行评价,即成立连续犯。日本最高法院曾做出一个相关的判例,肯定了这种情形成立连续犯。该案例案情为:某医生对同一麻药中毒者,以治疗疾病之外的目的,在某年9月至次年1月之间,隔几日给一次盐酸麻醉药,共计38次,每次给0.1克至0.2克,合计给与了5.75克。对此行为,判例认为是包括地相当于麻药取缔法第27条第3项、第65条第1项之罪的一罪〔4〕(P417)。  
(三)多次贩卖毒品,但毒品种类不同
  毒品是一个类概念,也是一个规范概念。不同种类的毒品具有不同的毒害性,对于社会不特定多数人的健康的危险不能说在程度上是相同的。正是基于此原因,我国刑法才在刑法中规定了贩卖不同种类毒品的不同刑罚配置。虽然贩卖各种毒品都对于刑法所保护的法益——人民健康造成了迫在的威胁,产生刑法所不能容忍的抽象危险,但是连续犯在客观上要求的是具有犯罪形式的同类性。犯罪的同类性既可以作宽泛的理解,如罪质相同的同一罪名;也可以作严格限缩的理解,如认为连续犯所触犯之数罪名,其构成犯罪之各要素,彼此皆须完全相同,而非只是各罪名的构成要件相同而已〔8〕(P255)。无论是采用宽泛还是限缩的观点,首先要解决的问题是,贩卖海洛因与贩卖咖啡因能否说是构成要件相同呢?
  笔者认为,咖啡因与海洛因虽然都属于毒品这样一个类概念,但是其性质和危害程度并不相同。如果把“毒品”作为贩卖毒品罪种的最低或最具体层面的构成要件要素的话,那么海洛因与咖啡因之间的区别就像杀人罪中受害人是张三还是李四的区别一样。问题是杀人罪中,受害人是张三还是李四都不影响法定刑的配置,刑法设置法定刑时并不考虑受害人是张三还是李四,只是把这种区分作为酌定的量刑情节。相对的是,在贩卖毒品罪中,贩卖海洛因与贩卖咖啡因二者间却设置了不同的法定刑,而不同法定刑的设置正是考虑到了毒品具体种类的不同。从这个意义上讲,刑法设置法定刑时是在评价不同的社会危害性而做出的不同设置,此时折射出社会危害性的构成要件是一种一般的、抽象的行为类型,那么在立法者看来,作为抽象、一般的构成要件行为类型的社会危害性是固定的,只有在符合该行为类型的具体事实进入刑法视野后,如何在法定刑幅度以内选择宣告刑时才分析该具体事实的具体危害性大小、人身危险性大小。但是,作为法定刑设置前提的抽象的行为类型——构成要件则是法律所拟制的,是一个确定的社会危害性程度。因此,既然刑法把贩卖海洛因与贩卖咖啡因拟制成不同社会危害程度的行为类型,并因此根据其毒品种类的不同设置了不同的法定刑,能够说还是同一个构成要件吗?
  倘若沿着上述的结论出发的话,贩卖海洛因与贩卖咖啡因则应该是两个不同的构成要件,两种不同的行为类型我国台湾地区刑法理论中也有支持这种观点的,但是似乎并未形成通说。如在对一个连续多次吸食吗啡和海洛因的被告人的判决过程中,曾经有两种相对的意见。该案案情为:某甲染上毒瘾,遂基于概括之犯意,连续多次或吸食吗啡或吸食海洛因以解瘾。第一种观点把吸食毒品罪的最具体的构成要件视为“吸食毒品”,自然把吗啡和海洛因都视为刑法所称之“毒品”。那么无论是吸食吗啡还是吸食海洛因均符合“吸食毒品”这个构成要件,不承认“吸食海洛因”与“吸食吗啡”是两个独立的构成要件。第二种观点则认为,吗啡与海洛因的种类不同,行为客体也不同,无法成立连续犯。台湾地区司法界大多持第一种观点。参见元照出版公司:《刑事特别法特别刑法篇》,元照出版公司2000年版,第194页。第二种观点虽然不是通说,但其前半部分则具有合理性,即承认“吸食海洛因”与“吸食吗啡”是两个独立的构成要件,故而认为毒品种类的不同会成立不同的构成要件。只是该说在认定连续犯时,机械地理解构成要件的相同性,并把这种构成要件在形式上的完全一致作为连续关系成立的前提。所以,该说否认了连续犯的成立。这是不妥当的。。但是,尽管贩卖咖啡因与贩卖海洛因的构成要件不同,也并不必然否定连续犯的成立。这取决于“同类性”的具体理解。笔者认为,对于同类性的理解,不应该拘泥于客观、形式上的理解构成要件,而应该站在刑法所追求的目的性基础上进行界定。连续犯本身就是为了诉讼经济和限制法官过大的自由裁量权而存在的,并非是一种机械的源于客观构成要件构造的推论。因此,“同类性”应该理解得更为宽泛一点,只要在罪质上具有相同的价值和罪名,则可肯定其同类性。是故,贩卖不同种类的毒品,虽然其社会危害程度可能有所不同,但是在本质上都是对于人民健康的侵害,且行为方式相同,可以成立连续犯。
  
  
  (四)多次毒品犯罪,其中既有贩卖、又有持有、还有走私等行为
  多次毒品犯罪,既有贩卖,又有持有,还有运输、走私等行为,能否成立连续犯呢?从构成要件的相同性角度来看,贩卖、运输、制造、走私毒品明显不属于同一构成要件。但是,如果从罪质及法益侵害的角度来衡量犯罪的同类性的话,则可以肯定连续犯的成立。如有学者指出:“近来实例认先后运输鸦片毒品,并贩卖鸦片毒品,及营利设所供认吸用者,成立连续犯,其说曰‘以概括之意思先后运输鸦片毒品,及贩卖鸦片毒品,并贩卖专供吸食鸦片及吸用毒品之器具,暨营利设所供人吸食鸦片毒品,均系连续数行为,侵害人民健康之公共法益,而犯同一性质之罪,应成立连续犯’(院字第二一八五号解释)。”〔8〕(P255)但是,这种关于连续犯成立所需的同类性要件的观点过于宽泛,几乎无法起到任何限制作用,过度扩大了连续犯的适用范围,有悖于社会大众的法感情和罪责原则。笔者认为,尽管不能拘泥于形式上的构成要件相同作为连续犯的成立前提,但也不能过于宽泛,而应该通过罪名和侵害法益及行为方式作为限制连续犯成立的条件。那么,贩卖、运输、制造等行为的客体和侵害法益虽然相同,但是行为方式并不相同,罪名也不一致。所以,不能认为可以成立连续犯。
  
  (五)行为人先后实施贩卖毒品罪的帮助行为和实行行为
  有这样一个案例:某甲基于概括之犯意多次贩卖毒品予某乙,某日乙再度求购,甲适无毒品,乃以帮助贩卖之意,转介乙向丙购买,嗣后为警察查获。对甲应该如何处罚?第一种观点认为,甲应该论以连续贩卖毒品一罪,因为连续犯之概括故意包括自己实施之正犯犯意,与帮助他人实施之从犯犯意,因而甲自行多次贩卖与帮助丙贩卖一次之行为,仍在其概括犯意之内,仅应该论以连续贩卖毒品一罪。第二种观点认为,甲应以连续贩卖毒品和帮助贩卖毒品二罪,数罪并罚。因为连续犯之概括犯意,不包括正犯和帮助犯〔7〕(P185)。争议就是:行为人先后实施的帮助行为和实行行为能否成立连续犯?德国刑法理论及实务界均否定正犯与共犯得成立连续关系。而我国刑法则一般承认正犯与共犯行为可以承认连续关系。笔者认为,否定说是妥当的。因为,正犯的故意是将行为视为自己的行为,而共犯的故意则是将行为视为他人之行为,二者很难说是相同的。所以,行为人以连续的故意实施了贩卖毒品行为和帮助贩卖毒品行为,不应该成立连续犯,而应该数罪并罚。
  
  〔参考文献〕
  〔1〕马克昌.比较刑法原理[M].武汉:武汉大学出版社,2002.
  〔2〕柯耀程.变动中的刑法思想[M].北京:中国政法大学出版社,2003.
  〔3〕[德]汉斯•海因里希•耶赛克、托马斯•魏根特.德国刑法教科书[M].徐久生译.北京:中国法制出版社,2001.
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关于印发《经济建设项目资金预算绩效管理规则》的通知

财政部


关于印发《经济建设项目资金预算绩效管理规则》的通知

财建〔2013〕165号



中央有关部门,各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局):
  为进一步加强经济建设项目资金预算绩效管理,规范工作流程,提高预算支出绩效,根据《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》(财预〔2011〕416号)等有关规定,结合项目资金管理工作实际,制定本规则。
  附件:经济建设项目资金预算绩效管理规则



                          财政部
                        2013年4月23日



附件:

经济建设项目资金预算绩效管理规则



第一章 总  则

  第一条 为了进一步加强经济建设项目资金预算绩效管理,规范工作流程,提高预算支出绩效,根据《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》(财预〔2011〕416号)等有关规定,结合项目资金管理工作实际,制定本规则。
  第二条 本规则所称预算绩效管理是指在预算编制、预算执行、预算监督过程中对经济建设项目资金预算进行的绩效管理活动。
  第三条 本规则用于指导经济建设项目资金(以下简称项目资金)预算绩效管理工作。根据项目资金的不同性质和管理要求,具体分为三类:
  (一)由发展改革、交通运输及其他部门(以下简称主管部门)负责分配的项目资金。主要包括:中央基建投资,车购税专项资金和铁路建设基金、民航发展基金等与经济建设相关的中央政府性基金,以及港口建设费中与经济建设相关的部分(以下简称基本建设类投资)。
  (二)由财政部会同发展改革、环保、水利、农业等主管部门负责分配的项目资金。主要包括:中小河流治理、农村环境保护、节能减排综合奖励示范等与经济建设相关、由中央财政专项转移支付地方财政的专项资金(以下简称财政专项资金)。财政专项资金根据资金分配方式分为“事前补助类资金”和“事后一次性奖补类资金”。
  (三)由财政部负责分配的项目资金。主要包括:秸秆能源化利用、燃料乙醇补贴、淘汰落后产能等与经济建设相关的事后一次性奖补类资金(以下简称其他项目资金)。
  其他项目资金预算绩效管理以财政部为主实施,具体参照财政专项资金中“事后一次性奖补类资金”预算绩效管理工作流程。
  第四条 财政部、主管部门、项目单位应加强项目资金预算绩效管理,做好项目资金预算绩效管理基础工作。财政部主要负责预算绩效管理制度设计,组织、指导有关部门、单位开展预算绩效管理;主管部门主要负责本部门的预算绩效管理办法制定、工作组织和指导监督;项目单位主要负责预算绩效管理的具体实施工作。各级财政部门、主管部门、项目单位应建立健全绩效运行监控体系、绩效评价指标体系和内部工作监督管理机制,加强项目资金预算绩效管理信息系统建设、队伍建设和档案管理。
  第五条 项目资金预算绩效管理遵循客观公正、公开透明的原则,应当科学合理、具体细化、及时有效,并接受社会监督。

第二章 基本建设类投资预算绩效管理

  第六条 基本建设类投资预算绩效管理的办法制定、工作组织和指导监督由主管部门负责。财政部可根据工作需要,选择部分项目资金实施绩效运行监控和绩效再评价,推动主管部门完善投资政策、加强项目资金管理。
  第七条 绩效目标设定。预算下达前,项目单位应根据主管部门有关规定,在向主管部门报送项目建议书、可行性研究报告、初步设计概算等申报材料时明确“拟建规模、投资估算、社会效益与经济效益、生态效益分析”等与项目资金绩效目标相关的内容。主管部门可在批复项目建议书、可行性研究报告、初步设计概算等过程中,确定绩效目标,并通过抄送投资计划等方式告知财政部。
  第八条 绩效运行监控。预算执行中,主管部门可根据工作需要,通过建立项目建设情况报告制度、中期评估等方式对绩效运行实施监控;如需调整,主管部门应根据规定程序进行调整、审批。财政部可根据工作需要,选择部分项目资金,对照相关绩效目标,通过信息网络平台等,对项目建设进度、累计完成投资等绩效运行情况实施监控,并对按绩效目标规范有序开展的项目,按规定下达预算和支付资金;对与绩效目标发生较大偏离的项目,视情况暂缓下达、停止下达投资预算。
  第九条 绩效评价。项目建成后,主管部门根据项目管理需要,决定是否对照批复的绩效目标组织开展绩效评价。财政部可根据工作需要,选择部分项目资金,结合相关绩效目标,通过核查、抽查或者竣工财务决(结)算评审等方式进行绩效评价或再评价。
  第十条 评价结果反馈与应用。主管部门开展绩效评价,应将评价结果作为编制投资规划和投资决策的重要依据,并将评价结果抄送财政部。财政部开展绩效评价或再评价,应形成绩效评价报告,总结成绩,分析问题及原因,提出建议,推动主管部门优化投资结构、完善投资政策。

第三章 财政专项资金预算绩效管理

  第十一条 财政专项资金预算绩效管理的办法制定、工作组织和指导监督由财政部和主管部门共同负责。
  第十二条 事前补助类资金预算绩效管理是指年度预算执行结束前或项目完成前,财政专项资金根据绩效目标及绩效运行情况进行分配;年度预算执行结束或项目完成,可将绩效结果作为预算安排的考量因素之一。
  (一)绩效目标设定。财政部可会同主管部门根据国民经济和社会发展规划、经济建设相关专项规划、申报实施方案等,通过与有关地方人民政府签署协议或批复相关的实施方案等方式,明确一定时期内要完成的建设任务量、实现的社会效益、生态效益或经济效益和相应的绩效指标、投资规模、资金需求,以及为实现绩效目标应采取的工作程序、技术路线、职责分工、长效机制、奖惩措施等多项内容。
  (二)绩效运行监控。预算执行中,财政部、主管部门应指导、督促地方依法合规、积极落实协议或实施方案,确保按期实现绩效目标;地方财政部门应会同同级主管部门通过信息网络平台、统计调查、工作简报等方式定期采集项目建设进展、预算执行情况、资金使用效益等绩效运行信息,按要求汇总分析,逐级上报。财政部可会同主管部门将绩效运行情况作为下一步资金分配的参考因素,调整后续预算安排及下达进度。一旦发现严重偏离绩效目标,要求有关单位限期整改。
  (三)绩效评价。绩效目标期满,地方各级财政部门应会同同级主管部门对照协议或实施方案开展绩效评价,形成绩效评价报告,逐级报送;财政部可根据工作需要,会同主管部门对照协议或实施方案进行再评价,形成再评价报告。
  (四)评价结果反馈与应用。财政部可会同主管部门根据工作需要,对绩效较好的予以通报表扬,对较差的通报批评;可按照协议约定或有关规定,采取评价结果与资金安排挂钩等奖惩措施。
  第十三条 事后一次性奖补类资金预算绩效管理是指项目完成后,财政专项资金根据绩效结果进行奖补。对奖补资金的后续使用可不做具体规定。
  (一)绩效目标设定。财政部可会同主管部门,根据工作需要,明确统一的绩效内容、绩效指标和补助标准。
  (二)绩效评价。项目单位根据明确的绩效内容、绩效指标进行自评,并提交包括自评结果在内的申报材料,财政部可会同主管部门,按规定程序对绩效结果进行审核确认。
  (三)评价结果反馈与应用。财政部可会同主管部门,根据审核确认的结果和既定的补助标准分配并下达财政专项资金。

第四章 附  则

  第十四条 相关主管部门和地方财政部门可结合工作实际制定具体的预算绩效管理办法,并报送上级主管部门和财政部门备案。
  第十五条 本规则由财政部负责解释。
  第十六条 本规则自2013年6月1日起施行。









关于印发《建设部城乡规划司2004年工作要点》的通知

建设部城乡规划司


关于印发《建设部城乡规划司2004年工作要点》的通知



建规综函[2004]020号

各省(自治区)建设厅规划处、村镇处,直辖市、单列市规划局、建委,省会城市规划局:

  现将《建设部城乡规划司2004年工作要点》印发你们,请结合本地实际情况,认真安排2004年的城乡规划工作。

建设部城乡规划司
二○○四年二月十九日

建设部城乡规划司2004年工作要点

  认真贯彻落实十六届三中全会和中央经济工作会议的精神,落实城市工作会议对城乡规划的各项要求,坚持“五个统筹”,树立科学的发展观,推动城乡规划制定与实施管理的改革,突出城乡规划的公共管理职能,强化城乡规划对建设用地的管理作用,结合贯彻落实国务院2002年13号文件,加大各级政府对城乡建设的监管,纠正“宽马路、大广场”等脱离实际的形象工程。

  一、进一步提高规划编制的科学性

  1、结合土地征用制度的改革,加强规划调控的作用,全面推动控制性详细规划的制定工作;

  2、结合国民经济与社会“十一五”规划的编制,组织推动新一轮近期建设规划的编制工作,争取将社会经济发展计划中的各项建设活动纳入到城市近期建设规划中,使其符合城市总体规划的要求;并对近期建设规划的实施机制开展进一步的研究;

  3、组织开展对城乡规划的编制内容与方法的研究和试点;

  4、继续做好国务院审批的城市总体规划的审批工作;加强对城市用地、城市规模、发展时序的控制。

  5、研究地下空间开发利用的有关问题;做好城市雕塑的规划指导工作。

  二、强化城乡规划的公共管理职能,把城乡规划管理体制改革落到实处,加强对地方政府在实施国务院审批的规划过程的监管,逐步使城乡规划检查工作制度化

  1、深入开展城乡规划管理体制改革,继续推进川黔两省规划改革试点工作。总结推广试点经验,使管理体制改革从制度出台推进到具体实施措施的落实;把城乡规划委员会和城乡规划督察员制度的设立适度推广;将城市规划动态监测工作从试点向全国推开;

  2、为落实中央经济工作会议精神,落实国务院13号文件的各项要求,根据国务院办公厅和建设部的要求,将对城市建设中脱离实际的宽马路、大广场现象,对开发区、中央商务区的清理情况,对历史文化名城、名镇保护情况,对《外商投资城市规划服务企业管理规定》的执行情况进行监督检查。

  三、进一步加强区域城镇体系规划工作,促进规划实施

  1、组织开展城镇化发展形势与问题研究、全国城镇空间布局研究和区域空间开发管治对策研究等专题研究,继续推进全国城镇体系规划纲要的编制工作。

  2、全面完成省域城镇体系规划的编制和审批工作,把工作的重点转向规划的深化,推动规划的有效实施。推动各省按照国务院批复的要求做好省域城镇体系规划的实施和深化工作,制定城镇体系规划实施办法,开展城镇密集地区、生态环境保护重点地区的城镇协调发展规划和区域绿地规划、城际交通网络规划等重点专项规划。深入调查研究各地实施省域城镇体系规划的经验和问题,探索省域城镇体系规划的实施机制,在区域空间开发管治方面有新的实践和突破。

  3、结合吉林、安徽、浙江等省的省域城镇体系规划调整和修订工作,从加强省级城乡规划宏观调控的目的出发,明确省域城镇体系规划中必须控制的内容和深度要求,规范省域城镇体系规划调整和修订工作的制度。

  4、按照国家振兴东北老工业基地和西部大开发的战略部署,组织开展相关地方的跨省区的城镇体系规划。

  四、抓法规和制度建设

  1、继续完善《城乡规划法》的修订工作。

  2、争取完成《历史文化名城、历史文化街区、名镇保护条例》的制定工作;

  3、贯彻《行政许可法》,完善城乡规划许可制度。

  4、建立“城乡规划编制技术责任追究制度”;修订《城市规划编制办法》。

  5、研究建立城镇化与城乡规划的信息、指标采集制度,为宏观经济形势分析奠定工作基础。

  五、发挥两个“牵头”作用,加强小城镇规划建设工作

  1、发布全国重点镇名单;联合有关部委制定促进全国重点小城镇发展的政策措施;发挥好建设部对小城镇规划建设的牵头作用,编制重点镇规划编制导则,抓好重点镇的规划与建设;

  2、公布第二批国家历史文化名镇、名村;抓好历史文化名镇、名村规划的编制和实施;制定历史文化名镇、名村保护规划编制导则;发挥建设部对小城镇建设中遗产保护的牵头作用;

  3、制定小城镇建设评价标准,开展全国小城镇建设示范镇复查和命名工作;

  4、做好建设部村镇建设指导委员会办公室工作,联合部内、部外有关单位形成工作合力。

  六、加强对改革中出现问题的研究,提出指导意见

  1、研究土地制度改革与城乡规划管理工作机制的关系,规范城乡规划建设用地规划管理及调整的程序;

  2、加强对城市综合交通规划和区域性综合交通规划的研究指导;

  3、研究并健全建设部对国家历史文化名城、名镇的保护监督机制;加强对历史文化名城、名镇的保护规划编制、实施的指导与规划监督管理;

  5、研究建立城乡规划基础数据的收集整理制度;

  6、结合《行政许可法》的颁布实施,开展城乡规划行政程序的制定研究。