关于贯彻实施《汕头市行政机关规范性文件管理规定》的通知
广东省汕头市人民政府办公室
汕府办〔2006〕59号
关于贯彻实施《汕头市行政机关规范性文件管理规定》的通知
各区县人民政府，市政府各部门、各直属机构：
为贯彻实施《广东省行政机关规范性文件管理规定》（省政府令第93号），确保法制统一，2005年12月7日市人民政府第十一届第45次常务会议修订通过了《汕头市行政机关规范性文件管理规定》（以下简称《规定》），《规定》自2006年2月1日起施行。为切实做好《规定》的贯彻实施工作，提高规范性文件的质量，进一步推进各级行政机关依法决策和依法行政，现将有关事项通知如下：
一、认真学习《规定》，充分认识实施《规定》的重要意义
规范性文件是行政机关贯彻实施法律、法规、规章和上级行政机关的决定和命令、履行行政管理职能的一种重要载体和方式，对于政府推动改革、发展经济、维护秩序、服务社会起着重要作用。因此，加强对规范性文件制定内容和制定程序的规范，强化对规范性文件的监督管理，确保规范性文件合法性和有效性，十分必要。《规定》 的立法宗旨是规范全市行政机关制定、审查和发布规范性文件，实行统一规范、统一审查和统一发布的“三统一”制度。《规定》明确了规范性文件的范围、制定主体、制定程序、行文对象等，建立了规范性文件的法律审查制度和统一发布制度。可以说，《规定》的修订和实施，是我市全面贯彻执行国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）的一项重要举措，对维护社会主义法制统一，适应WTO规则,保证政令畅通和法律、法规、规章正确实施，保障和监督行政机关依法有效实施行政管理，提高行政效率，保护公民、法人和其他组织的合法权益，都具有十分重要的意义。各区县、各部门要从贯彻落实《纲要》、推进依法行政、建设法治政府的高度，充分认识《规定》实施的重要意义，积极采取有效措施，认真贯彻落实。
二、贯彻实施《规定》应正确把握的几个问题
1、正确理解规范性文件的内涵。根据《规定》要求，除政府规章外，行政机关依据法定职权制定发布的，对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力的，可以反复适用的文件，都属于《规定》调整的范畴。制定规范性文件的主体包括，区、县级以上人民政府及其工作部门、镇人民政府（街道办事处）以及依法行使行政管理职能的机构。为完成某项任务而设立的临时性机构和部门归口管理的分支机构、派出机构、内设机构均不得制定和发布规范性文件。实行中央、省垂直管理的部门制定的规范性文件，不纳入《规定》的适用范围。行政机关制定和发布内部管理规范，包括工作制度、管理制度等，不适用《规定》，但是不得附加影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的内容。各区县、各部门应正确地把握行政机关规范性文件的内涵和实质，在实际工作中，严格遵守《规定》明确的程序、规范制定和发布规范性文件。
2、规范性文件法律审查制度与备案制度。根据《规定》要求，各区县政府规范性文件应当在发布之日起30日内报送市人民政府备案；市政府工作部门制定的规范性文件，其发布前必须报市法制部门进行前置法律审查，未经审查同意的，不得发布。为确保规范性文件的质量，部门行政首长办公会议审议的规范性文件草案，应当事前交由本部门法制机构或者负责法制工作的机构统一审核。市法制部门应当严格履行职责，在规定的期限内，从内容和制定程序两方面，对报备案、前置审查的规范性文件的合法性进行审查。各区县政府、各部门规范性文件报备案、报审查的格式及提供的材料应严格按照汕头市法制局《关于印发政府规范性文件备案格式的通知》（汕市法函〔2005〕24号）、《关于印发部门规范性文件提请法律审查格式的通知》（汕市法函〔2005〕25号）执行。
今后凡以市政府工作部门名义发布实施的规范性文件，应在规范性文件发布前提请市法制部门进行前置法律审查，各部门在起草过程中，不宜将市法制部门作为被征求意见的单位。
3、规范性文件的公开发布制度。规范性文件应当向社会公开发布，公开发布的载体应当是容易为公民、法人或者其他组织知悉、方便查阅的载体。市政府工作部门制定的规范性文件，根据《汕头市人民政府公告管理规定》（市政府令第84号）规定，统一在《市政府公报》上全文发布。对未经市法制部门审查同意以及未在《市政府公报》上发布的部门规范性文件，经责令改正后，仍不改正的，市法制部门将向社会公示该文件无效。行政机关在发布公文、行政复议和行政应诉中引用市政府及其部门发布的规范性文件，应当以《市政府公报》刊登的文本为标准文本，并说明该文件在《市政府公报》的具体位置。
各区县政府可参照市的做法，结合本地区的实际，决定本级政府及其工作部门规范性文件的发布载体，但应当坚持统一、公开发布的原则。
4、规范性文件的生效日期。根据《规定》要求，行政机关制定的规范性文件，应当在规范性文件中规定具体的生效日期。确定具体生效日期应遵循的原则是：规范性文件在法定载体发布之日起5个工作日后的一个具体的日期，但发布后不立即施行将有碍规范性文件施行的，生效日期可确定为该文件在法定载体发布当日。
5、规范性文件的定期评估制度、清理制度。根据《规定》要求，规范性文件施行后，制定机关和实施机关应当定期对实施情况进行评估。规范性文件评估制度，是指行政机关按照一定的综合指标，对规范性文件的实施是否达到制定目的，是否达到制度设计的管理效果和作用而进行的跟踪调查评估的一种机制。规范性文件的评估主体一般为规范性文件的制定机关，但以市政府或市政府办公室名义发布的规范性文件，实施机关作为评估主体；联合行文的规范性文件，牵头起草规范性文件的部门作为牵头评估主体。评估主体在规范性文件实施满1年后，应组织对规范性文件的实施情况进行调查研究，对实施是否达到制定目的，是否达到制度设计的管理效果和作用，及实施过程中存在的问题进行评估，并在实施满一年后的三个月内将评估意见通报市法制部门，以后每年度评估一次，并将评估意见通报市法制部门。
规范性文件制定机关应加强对规范性文件日常清理工作，对主要内容与新发布的法律、法规、规章等上位法不一致的，调整对象已经消失或发生变化的，或因其他原因需要修改或者废止的规范性文件要及时进行修改或者废止，并及时将清理情况向市法制部门报告。
三、切实做好对已制定和发布的规范性文件的清理工作，为贯彻实施《规定》奠定基础
为配合《规定》的实施，对《规定》实施前制定和发布的规范性文件进行规范，自2006年4月20日起，由市法制部门负责对已制定和发布的规范性文件组织进行清理。各区县政府、各部门要严格按照《规定》的要求，准确把握规范性文件内涵，对本地、本部门已经发布并现行有效的各类文件进行全面清理，对已经备案、前置法律审查的，填写目录登记表，上报清理工作小组；对未经备案、前置法律审查的规范性文件，限期补办手续，逾期不补办手续的，停止执行。清理结束后，市法制部门将在市政府公报上公布已办理备案、前置法律审查手续（含补办）的规范性文件目录。凡未纳入目录的行政机关规范性文件，不具有执行效力，公民、法人和其他组织有权拒绝执行。具体清理工作方案另行通知。
四、建立和完善制度，确保《规定》的贯彻实施
（一）完善公告制度。各区县政府、各部门应于每年1月31日前将上一年度所制定的规范性文件目录报市法制部门备查。今后市法制部门应每年1-2次在《市政府公报》公告通过备案、通过前置法律审查并在市政府公报上公布的政府规范性文件、部门规范性文件目录。凡未列入公告目录的规范性文件，不具有执行效力，不得作为行政管理的依据。
（二）建立长效监督机制
1、市法制部门应会同市政府办公室、市效能办采取定期或不定期检查、抽查或个案专查的方式，对各区县政府、各部门遵守规范性文件制定情况、报送规范性文件备案、前置法律审查以及公布情况等进行检查，及时发现和纠正违法制定规范性文件的行为。对未经备案的政府规范性文件，未经政府法制部门审查同意以及未经规定载体发布的部门规范性文件，将依法予以严肃处理，并将依照《规定》对予以撤销或宣布无效的文件，向社会公示。
2、设立投诉电话。任何单位和个人认为各区县政府、各部门发布实施的规范性文件违反《规定》的，可以通过投诉电话向市法制部门提出异议。
3、将区县政府、各部门规范性文件的报备案、报审查工作与执法监督工作相结合，纳入行政执法责任制评议考核内容。
（三）建立完善内部工作制度。市法制部门应探索规范性文件备案、前置审查的工作流程、工作规范，建立内部工作规则，为规范性文件备案、前置法律审查工作提供切实可行的操作规程，提高规范性文件制定的质量。区县政府、各部门应建立和完善报备案、报审查工作制度，促进本级政府报备案、本部门报审查工作的规范化、制度化、程序化。
五、加强组织领导，强化法制机构和队伍建设
各区县政府、各部门要把《规定》的贯彻实施工作列入重要议事日程，切实加强组织领导、督促检查，积极探索建立各项工作制度，把《规定》确立的各项制度真正落到实处。《规定》的实施，不仅增加了政府法制部门和部门法制机构的工作职能，同时政府法制部门和部门法制机构也将承担更为重要的责任。因此，各区县政府、各部门要高度重视法制机构和队伍的建设，配备相应力量，做好各项工作。同时，政府法制部门和部门法制机构也要强化自身政治素质和业务素质，造就出一支政治强、业务精、作风正的工作队伍，在规范性文件制定工作中，严格按照《规定》的要求，严把规范性文件质量关。
六、各区县政府应依照《规定》及本通知，加强对所属工作部门、镇人民政府（街道办事处）及依法行使行政管理职能的机构制定的规范性文件的管理。
各区县政府、各部门贯彻实施《规定》过程中有何问题和困难，请及时向市法制部门反映。
汕头市人民政府办公室
二○○六年四月十二日
司法公正论
何家弘
内容提要 司法公正是法的自身要求,也是依法治国的要求，其基本内涵是要在司法活动的过程和结果中体现公平、平等、正当、正义的精神。司法公正的主体是以法官为主的司法人员。司法公正的对象包括各类案件的当本人及其他诉讼参与人。司法公正包括实体公正和程序公正，前者是司法公正的根本目标，后者是司法公正的重要保障。整体公正与个体公正的关系反映了司法公正的价值定位和取向。
关键词 司法 公正
一、司洁公正的内涵和界说：法律公正与司法公正
司法是法律系统的一个组成部分。司法公正是与法或法律本身的公正密切相关的。因此，我们在讨论司法公正的内涵与界说之前，有必要先考察一下法或法律的公正问题。
（一）立法公正、执法公正和司法公正
法律公正是由两个方面组成的。其一是法律制定上的公正，可以称为立法公正；其二是法律实施中的公正，包括执法公正和司法公正。毫无疑问，前者是法律公正的基础，因为没有公正的立法就根本不可能有公正的执法和司法。但是后者也是非常重要的，甚至是更为重要的，因为执法公正和司法公正才是法律公正的切实保障。没有公正的执法和司法，再公正的法律也只能停留在纸上，也只能是一种美好的理想，甚至是一种骗人的“文字游戏”。
法律制定上的公正并不会自然而然地转化为法律实施中的公正。在人类社会的发展进程中，法律公正的这两个方面经常会出现脱节的现象。就我国目前的法治状况而言，法律实施显然落后于法律制定。因此，要想真正做到法律公正，真正实现依法治国的口号，我们的当务之急就是要加强公正执法和公正司法。
执法公正和司法公正是两个既有区别又有联系的概念。广义的执法可以包括司法；而广义的司法活动也可以包括大部分执法活动，可以包括法官、检察官、警察等司法人员的执法活动。但是狭义的执法则不包括司法；狭义的司法活动则仅指法院的审判活动。本文讲的司法公正是狭义上的司法公正，即法院的审判公正。
就法律实施而言，司法活动是保障法律公正的最后一道关口，也是保障法律公正的最重要和最有实效的一种手段。我们可以毫不夸张地说，司法公正是法律公正的全权代表和集中体现。从依法治国的意义上讲，如果一个社会中没有了司法公正，那么这个社会也就根本没有公正可言了。由此可见，司法公正既是司法活动自身的目标和要求，也是依法治国的目标和要求。正因为司法公正具有如此重要的意义，我们法律界的同仁才要不遗余力地为其奔走疾呼、摇旗呐喊，为其鞠躬尽瘁、死而后己。
（二）司法公正的界说
司法公正，或曰公正司法，其基本内涵就是要在司法活动的过程和结果中坚持和体现公平与正义的原则。在这里，司法主要指法院的审判活动；公正的含义则包括公平、平等、正当、正义等。司法公正既要求法院的审判过程遵循平等和正当的原则，也要求法院的审判结果体现公平和正义的精神。
在此，笔者认为有必要明确司法公正的主体与对象这两个概念，因为有些学者对司法公正主体的认识是有偏颇的，①而这在一定程度上影响了对司法公正概念的准确阐释。
司法公正是以司法人员的职能活动为载体的，是体现在司法人员的职能活动之中的，因此司法公正的主体当然是以法官为主的司法人员。毫无疑问，审判过程和结果是否公正，主要取决于法官的职务活动，但是法官并非司法公正的唯一主体。检察官对审判活动是否公正具有监督职能，因此也应该属于司法公正的主体。至于各类诉讼案件的当事人，他们不是司法活动的行为人，而是司法活动的承受者，所以他们不是司法公正的主体，而是司法公正的对象。倘若我们说刑事案件的被告人是司法公正的主体，那么我们就必然要依靠那些被告人来主持司法公正了。其荒谬之处是不言而喻的。
笔者认为，司法公正的对象应该包括各类案件的当事人及其他诉讼参与人。毋庸置疑，民事诉讼的当事人，刑事案件的犯罪嫌疑人或被告人，是司法公正的主要对象，因为司法过程和司法裁决公正与否，直接决定或影响着他们的权益。但是刑事案件的受害人及各种案件中的证人、鉴定人等诉讼参与人也是司法公正的对象，因为他们在诉讼活动中都有相应的权利，也都有是否得到公正对待的问题。
综上所述，司法公正是司法活动的一条基本原则。按照这条原则，以法官为代表的司法人员应该在审理各种案件的过程中正当、平等地对待当事人及其他诉讼参与人，应该在审理各种案件的结果中体现公平正义的精神。
二、司法公正的目标和保障：实体公正与程序公正
司法公正既要求法院的审判过程坚持正当平等的原则，也要求法院的审判结果体现公平正义的精神。前者可以称为程序公正，后者可以称为实体公正。它们共同构成了司法公正的基本内容。
（一）实体公正和程序公正之间的辩证关系
所谓实体公正，就是说司法活动就诉讼当事人的实体权利和义务关系所做出的裁决或处理是公正的。所谓程序公正，是指诉讼活动的过程对有关人员来说是公正的，换言之，诉讼参与人在诉讼过程中所受到的对待是公正的，所得到的权利主张机会是公正的。就司法系统而言，实体公正是指系统的最终“产品”是否公正；程序公正是指该产品的生产过程是否公正。
如何阐释实体公正与程序公正的关系，学者们在理论上有不同的观点。有人认为，实体公正和程序公正是统一于司法公正的两个方面，二者是相辅相成的。也有人指出，实体公正和程序公正是司法公正的两个相互区别的价值标准，实体公正不等于程序公正，程序公正也不等于实体公正；坚持程序公正并不必然导致实体公正，获得实体公正也不必须遵循程序公正。还有人强调，实体公正和程序公正在许多情况下不仅是相互区别的，而且是相互对立、相互冲突的，追求实体公正就可能伤害程序公正，而坚持程序公正又可能牺牲实体公正。至于如何处理二者之间的关系，有的学者断言没有实体公正就没有司法公正；有的学者声称程序公正必须优先于实体公正；有的学者则高喊要统筹兼顾，要权衡利弊，要具体问题具体分析。
理论探讨可以众说纷纭，司法实践却必须有一定之规。于是，世界各国在确立其诉讼、制度时不得不就实体公正与程序公正的关系做出或明示或默示的界定和取舍。当然，各国的作法并不相同，有时甚至大相径庭。一种极端的作法是片面追求实体公正，忽视程序公正。一言以蔽之，无论程序如何，无论手段如何，只要结论是公正的，就是司法公正。这曾经是大陆法系国家诉讼制度的传统之一，现在仍然是一些国家确立诉讼制度的主导思想。从某种意义上讲，我国的诉讼制度也曾经深受这种思想的影响。另一种极端的作法是片面强调程序公正，甚至以牺牲实体公正为代价也在所不惜。这是在普通法系国家重视程序规则的司法传统基础上发展起来的，而美国的司法制度堪称代表。
笔者认为，实体公正和程序公正是不可偏废的。实体公正应该是司法系统追求的根本目标，程序公正则是实现实体公正的措施和保障。实践经验证明，单纯追求实体公正不仅会导致漠视甚至践踏诉讼参与者的正当权利，而且也会导致司法公正观念的扭曲。当然，片面追求程序公正也是一种误区。凡事都应有度，超过了一定的度，就变成了做样子给别人看。虽然这样做具有一定的社会稳定功能，但是也有不容忽视的弊端，因为牺牲了实体公正必然会使司法公正“伤筋动骨”。
（二）实体公正的局限性和模糊性
实体公正的要旨在于要求法院在审理各种案件和处理各种纠纷的时候坚持公平、正义的原则，但是这一切都要建立在正确认定案件事实的基础之上。例如，某甲违约就应该承担相应的赔偿责任，某乙犯罪就应该受到相应的惩罚，但这是有一个重要前提条件的，那就是某甲确实违了约和某乙确实犯了罪。如果某甲本来没有违约，某乙本来没有犯罪，法院却让某甲赔偿、让某乙受罚，那么这显然就毫无司法公正可言了。由此可见，追求实体意义上的司法公正，首要的问题就是要准确地认定案件事实。事实认定有误，实体公正就成了一句空话。换言之，实体公正的具体实现是以准确认定案件事实为基础的。
然而，案件事实是发生在过去的事件。对于当事人来说是这样，对于办案的司法人员来说更是如此。从某种意义上讲，司法人员与历史学家的工作性质有很大的相似性，因为他们都必须通过现存的材料去认识发生在过去的事件。换句话说，他们的认识活动都具有逆向思维的特点，即从现在去认识过去，从结果去认识原因。这当然是一件非常困难的工作。另外，司法人员对发生在过去的案件事实的认识还不是直接实现的，而是间接地通过各种证据来实现的。案件中各种证据的情况是错综复杂的，人们对证据的收集和使用是要受时间、空间等有关条件限制的，因此人们对案件事实的认识便不可避免地带有一定的局限性和模糊性。
认定案件事实的问题并不像有些人想象得那么简单。在有些人的心目中，似乎案件事实总是泾渭分明，非黑即白。认为认定案件事实即使不是一道简单的加减乘除运算题，也一定是一道能够找到确切答案的几何题。然而，这些人的观点实际上反映了一种形而上学的思维习惯。换言之，这些人喜欢或者习惯于非此即彼、非真即假、非对即错、非黑即白的思维方式。一件证据，要么就是真的，要么就是假的。一个认识结论，要么就是对的，要么就是错的。绝对不能有第三种可能性。但是现实生活是非常复杂的，人们对案件事实的认识往往带有一定的局限性和模糊性。
熟悉司法实践的人都知道，人们在通过证据认定案件事实的时候经常要不可避免地面临那种非黑非白的“灰色地带”，就是没有确切答案的模糊认识状态。以人们认为最有科学性的鉴定结论为例：有经验的司法鉴定人员都知道他们在进行各种法庭科学鉴定时经常会面临一些无法给出确定性结果的难题。例如，在根据毛发根鞘细胞中的性染色体来判断毛发性别的鉴定中，人们一般都把Y染色体作为认定男性毛发的依据。但是大量的数据表明，女性毛发的根鞘细胞中也可以有Y染色体，只是数量较少。在单位检材内，男性毛发的Y染色体数量为20至80，女性毛发的Y染色体数量为0至25。如果具体案件中毛发检验结果表明Y染色体的数量在26以上或19以下，结论可以说是明确的；如果检验结果表明Y染色体的数量在20至25之间，那么结论就是“灰色”的了。在笔迹鉴定和司法精神病鉴定等在很大程度上要依靠鉴定人员的个人主观经验的鉴定中，这种“灰色”区域更为常见。即使在客观标准比较明确的指纹鉴定和DNA遗传基因纹鉴定中，“灰色”区域也时有所见。
