社区矫正监督工作制度机制问题的思考
景县人民检察院监所检察科、科长 韩海松
内容摘要：人民检察院对社区矫正工作的检察监督是社区矫正工作的重要组成部分，也是人民检察院参与社会管理创新、深入推进三项重点工作的重要内容，做好社区矫正的法律监督工作，对于保证社区矫正等非监禁刑罚依法公正执行，预防和减少社区服刑人员重新犯罪，防止矫正对象脱管、漏管，促进社会和谐具有重要现实意义。
关键词：社区矫正 法律监督 问题 建议
社区矫正工作，是一项系统化的非监禁刑罚社会管理工作，对社区服刑人员进行必要的行为和心理矫正，既是对社会管理的创新，也是化解社会矛盾的有效手段，检察机关作为国家的法律监督机关，要从推进社会管理创新的角度出发，充分发挥法律监督职能，依法开展社区矫正法律监督工作，通过采取具体有效的监督措施，确保社区矫正工作依法、规范、公正、有效进行。2011年２月２５日，全国人大常委会表决通过的刑法修正案（八）首次以法律的形式将社区矫正这一概念写入刑法，这是社区矫正由试点、试行到成功立法的重要标志，是刑罚执行方式的重大变革。新的《社区矫正实施办法》中进一步指出：人民检察院要加强对社区矫正各执法环节的法律监督，发现有违法情况时应及时提出纠正意见或者检察建议，保障刑罚的正确执行，这对社区矫正检察工作提出了更高的要求，从2003年试点到2012的正式实施，9年间人民检察院监所检察部门将社区矫正法律监督纳入工作范畴，监督的范围在不断扩大和深化，取得了积极的成果，但同时也存在很多的困难和问题，需要随着社区矫正制度的不断完善而逐步加强。
一、检察机关在社区矫正工作中的法律监督职能
人民检察院对社区矫正工作的检察监督是社区矫正工作的重要组成部分，也是人民检察院参与社会治安综合治理、深入推进三项重点工作的重要内容，做好社区矫正的法律监督工作，对于保证社区矫正等非监禁刑罚依法公正执行，预防和减少重新犯罪，防止矫正对象脱管、漏管，促进社会和谐具有重要意义。
结合中央五部门《关于加强和规范监外执行工作的意见》和高检院《人民检察院监外执行检察办法》及2012年初颁布实施的《社区矫正实施办法》的特点和实际，检察机关社区矫正法律监督职能主要包括：
（一）严格把关，依法开展对判决、裁定、决定监外执行的检察，保证适用非监禁刑的对象符合法定条件和程序。
（二）依法开展对监外执行、社区矫正交付执行活动的检察，促进交付执行各个环节有效衔接，防止和纠正因不依法、不及时交付执行等原因造成社区矫正罪犯“漏管”。
（三）依法开展对公安机关、司法行政机关监管活动和矫正活动的检察，防止和纠正监管和矫正活动中存在的“脱管”问题。
（四）依法开展对刑罚变更执行和解除矫正、终止执行环节的检察，促进有关机关依法公正办理减刑、收监执行以及在刑期或者考验期满后及时办理释放、解除管制、恢复政治权利等手续并履行相关程序。
（五）注重维护社区服刑人员合法权益，依法受理社区服刑人员的控告和申诉，妥善处理他们反映的问题，防止和纠正侵犯社区服刑人员合法权益的行为。
二、当前检察机关在社区矫正检察监督工作中存在的问题和困难
（一）立法滞后，检察监督缺乏明确的具体规定，影响了社区矫正检察监督的权威性
1、没有明确司法行政机关在社区矫正工作中的法律地位。其具体体现在司法行政机关在实践中执行主体与法律地位不相符，目前相关法律并未规定司法行政机关履行对社区矫正工作的刑罚执行权力。在社区矫正衔接、矫正措施落实等方面缺乏明确的规定。我国现行刑法规定，社区矫正工作针对的四类对象执行主体为公安机关。而实际工作中矫正具体工作主要集中于县级司法局及下属的司法所。而司法行政机关在行使职权时既无相关法律规定，更无可以为行使职权进行保障的强制措施。甚至在实际工作中，矫正工作者为开展好工作依靠个人的社会资源与相关关系。
2、是职责与权力不统一，公安机关仅仅是配合司法行政机关做好社区矫正工作的“执法主体”，目前的现实情况是：公安机关对于维护社会治安秩序，预防、制止和侦查违法犯罪的任务尚不堪重负，基本没有更多的精力去执行社区矫正任务，而司法行政机关社区矫正的日常“工作主体”只赋予了义务，并没有给予作好此项工作的权利，也就没有对不服从管教的社区矫正对象进行处置的强制权。因此，对于社区服刑人员的奖惩难以兑现，更不要说奖惩最高形式的减刑和收监执行就更难实现了，使执法行为得不到有效保障；在社区矫正日常工作中司法行政部门变成部门之间普通的工作协调机构。这就形成了公安机关“有权无力”、司法行政部门“有责无权”的局面，遇事需经协调，从而影响了社区矫正检察监督的权威性。
（二）社区矫正工作中，检察监督对象主体模糊，行政履职缺乏统筹性
在开展社区矫正之初，从中央到地方都成立了社区矫正工作领导小组，以加强对此项工作的领导与督促。但在实际过程中由于各级社区矫正工作领导小组均属非常设机构，而社区矫正是执法工作，是矫正、教育人的工作，涉及到对罪犯的教育改造和心理矫治，具有很强的专业性和政策性。要将社区矫正工作落到实处，就必须健全和提高社区矫正机构规格，配备人员，赋予职能职责，而目前司法行政机关作为工作主体，主要是对社区矫正工作进行组织指导，具体工作是通过下面乡镇司法所和社区组织来完成，检察机关在进行检察监督时，对于并不具有执法人员身份的工作人员来说不具有约束性，社区矫正工作给相关部门的印象是谁牵头抓工作就是谁的事，将司法行政机关陷于孤军奋战的被动局面，从而影响社区矫正工作的效果。
（三）检察机关检察监督的方式、方法单一、滞后影响监督效果
就目前检察监督的方法主要包括：对社区矫正对象的判决、裁定和决定法律文书进行检察；定期或不定期到司法所进行巡视检察 ；在敏感时期或重大节日进行联合检察等，检察监督手段单一，检察机关监所检察部门在对社区矫正监督中发现违法、违规情况，只能向有关单位提出检察建议或者发出纠正违法通知书，而检察建议和纠正违法通知书等书面意见不具有强制力，被监督单位执行不执行取决于被监督单位的态度，由于法律没有赋予监所检察部门采取相关强制措施的权力，只能提请有关部门解决，明显刚性不足，监所部门在检察监督时检察手段无非就是书面检察，与有关人员谈话、检查法律文书等检察内容，要等法院判决书和外地监所部门邮寄才能进行，这些方式、方法明显具有时间上的滞后性，监督流于形式，效果不佳。
三、完善社区矫正检察监督工作制度几点建议
（一）加快完善社区矫正检察监督工作相关法律规定
由于基层检察院管辖的行政社区、乡镇比较多，社区矫正对象多，进行法律监督的任务十分繁重，为了提升检察院社区矫正工作法律监督水平，更好的推进社会管理创新，化解社会矛盾，促进社会和谐，实现人民检察院与司法行政部门对社区矫正工作的监督，检察院可在司法局设立“社区矫正检察室”。主要负责社区矫正法律监督的检察日常工作以及未成年人社区矫正工作，依法对社区矫正工作的交付环节、监管措施、终止执行等实施全程监督，维护社区矫正对象的合法权益，预防社区矫正对象重新犯罪，努力实现社区矫正与刑事审判、刑罚执行、执法监督的无缝对接，全面提升社区矫正工作水平。社区矫正要得到顺利的发展，完成确保刑罚的有效执行、教育矫正罪犯，使他们顺利回归社会的任务，必须要有较完备的法律法规作依托。要对社区矫正的性质、方式、内容、程序、机构设置、人员编制、经费保障以及矫正对象的权利、义务等做出明确的规定，为社区矫正提供法律依据。保证基层开展工作有法可依。应尽快明确基层司法所人员的执法身份，明确权利义务，对社区矫正对象的日常管理、教育和监督考察以及奖惩机制要尽快完善，从而形成较完备的社区矫正法律制度体系。
（二）延伸检察监督触角，参与对矫正对象的管理。
坚持教育挽救为先，不断延伸检察监督触角，参与社会管理，促进有关部门和基层组织不断提高对社区矫正人员的帮教质量。一方面加强教育，积极参与司法矫正机构组织开展的社区矫正对象集中教育、个别教育活动，加大对社区矫正对象进行政策法律宣讲的工作力度，不断提高社区矫正对象的服刑意识，督促他们遵守监外执行和社区矫正方面的法律法规，促使他们真诚悔罪，接受矫治，加强自律，从而使社区矫正人员违法违规犯罪比率得以控制，社区矫正质量得以提高。一方面加强做好谈话工作，以“三谈”促矫正对象树立“四心”。“三谈”，即与被矫正对象谈话，谈悔罪的话；与家属谈话，谈帮教的话；与邻里谈话，谈表现的话； “四心”，即接受矫正的诚心，弃恶从善的决心，重新做人的信心，立志回归的恒心。其中特别注重强化对“重点对象”的跟踪监督，把不服管教、有脱管漏管倾向、有轻微违法行为或有重新犯罪可能的矫正对象列为重点监管对象，逐一进行诫勉谈话，要求其遵守规定，服从管理，定期汇报，促使矫正对象在社区依法服刑，认真接受改造。切实做到了思想上教育从严，生活上关心到位，有效地促进了社会管理创新工作。
（三）优化社区矫正检察监督模式，协商建立社区矫正听证制度。
为堵塞社区矫正工作中可能存在的徇私舞弊漏洞，维护司法公正及当事人的合法权益，可会同其他司法机关协商建立社区矫正听证制度，适用范围为非监禁刑的决定和假释、保外就医、减刑或者解矫的呈报等。各司法机构均可以在必要时提出举行听证，检察机关可以要求对上述的决定或者呈报在正式作出之前举行听证，其他有关部门积极予以协助、配合；听证会应邀请相关社区矫正工作人员及村委会或居委会代表参加，检察机关作为听证主持方并对全程进行法律监督；案件所需事实及证据由相关部门负责收集并在听证会上详细宣示；听证结束后各部门在《听证评议表》上签署意见与建议，形成共识后作出最终的决定。
（四）加大社区矫正检察监督力度，确保社区矫正工作有效开展
我国现行法律对社区矫正检察监督工作设置的监督权力力度不够，对社区矫正检察监督措施有限，同时法律没有明确规定被监督单位拒绝接受或不纠正错误行为所负的法律后果，使社区矫正检察监督不能收到预期效果，因此要增强检察建议和纠正违法通知书的强制力，要求被监督单位必须在规定的时间内纠正违法行为，若拒不纠正或因纠正不及时造成后果的，对其依法处理：若因相关人员的失职、渎职行为造成严重后果的甚至构成犯罪的，应当立案侦查，追究其刑事责任。还要明确检察机关在社区矫正检察监督工作中的法律地位，完善监督的程序保障，对消极不做为。或对抗检察监督的行为，要明确检察机关责任追究的程序和给予 一定的处置权，同时要加大职务犯罪的查办力度，注重社区矫正工作中渎职、贪污等犯罪的查办和打击，通过加大查办力度，整肃社区矫正队伍，为检察机关法律监督注入强制力
注释：
（1）孙谦：“积极做好社区矫正检察监督工作”载新华网，2011年7月21日。
（2）“如何开展社区矫正检察监督”载通州市检察院网，2011年7月23日。
（3）袁其国：2010年10月21日在“社区矫正法律监督工作座谈会”上的讲话。载正义网2011年7月21日。
（4）林雪标：“新形势下社区矫正的检察监督”，载《云南大学学报（法学版）》2010年第6期。
（5）王锋、孙振江：“试论社区矫正检察监督的缺陷与完善”，载《中国司法》2010年第9期。
杭州市闲置土地处理办法
浙江省杭州市人民政府
杭州市政府令
第187号
《杭州市闲置土地处理办法》已经市人民政府常务会议审议通过，现予发布，自2003年1月1日起施行。
市长：茅临生
二00二年九月二十日
杭州市闲置土地处理办法
第一章 总则
第一条 为依法处理和充分利用闲置土地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等有关法律、法规规定，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条 本办法适用于杭州市行政区域内闲置土地的认定和处置。
第三条 本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定期限未动工开发建设，或者虽已动工开发建设但投资额或者开发建设总面积等不符合规定要求的建设用地。
第四条 市、县(市)土地行政主管部门负责闲置土地的认定及处置工作。
各区土地行政主管部门协助市土地行政主管部门做好市区范围内闲置土地的处理工作。
计划、规划、建设等行政主管部门按照各自的职责，协同土地行政主管部门做好闲置土地处理的相关工作。
第五条 市、县(市)土地行政主管部门每年应定期对闲置土地的情况进行清查、登记。对闲置土地，任何单位和个人都可以向土地行政主管部门举报。经认定为闲置土地的，市、县(市)土地行政主管部门应将土地闲置的情况进行公布。
第二章 闲置土地的认定
第六条 认定和处置闲置土地以宗地为单位。
有下列情形之一的，认定为闲置土地：
(一)未经市、县(市)人民政府同意，超过国有土地有偿使用合同约定或建设用地批准文件规定的动工开发日期未动工开发建设的；
(二)国有土地有偿使用合同未约定或建设用地批准文件未规定动工开发日期的，从国有土地有偿使用合同或建设用地批准文件生效之日起满一年未动工开发建设的；
(三)已动工开发建设，但开发建设的面积不足应开发建设总面积三分之一或者已投资额不足总投资额25%，且未经批准中止开发建设连续满一年的；
(四)法律、行政法规规定的其他情形。
动工开发建设是指已领取施工许可证，并进场施工。
第七条 国有土地有偿使用合同约定或建设用地批准文件规定分期开发的，按分期开发范围核定闲置土地面积。
第八条 因不可抗力的原因或由于政府或政府有关部门的行为造成动工开发建设迟延而闲置土地的，顺延计算动工开发建设日期。
第九条 市、县(市)土地行政主管部门依职权认定闲置土地时，土地使用者应当将闲置土地的范围、面积、闲置的时间和原因以及闲置土地审批、抵押等有关资料，如实向土地行政主管部门提供，并接受调查。
第三章 闲置土地的处置
第十条 闲置土地从被认定之日起，土地使用者应按照《中华人民共和国城市房地产管理法》以及省人民政府的有关规定向市、县(市)土地行政主管部门缴纳土地闲置费。
第十一条 市、县(市)土地行政主管部门对其认定的闲置土地，应当将认定的事实、依据通知土地使用者，闲置土地依法设有抵押权的，还应通知抵押权人。通知后，市、县(市)土地行政主管部门拟定该宗土地的处置方案。处置方案须经同级人民政府批准后，由市、县(市)土地行政主管部门组织实施。
处置方案可以选择下列方式：
(一)政府收购进行土地储备；
(二)延长开发建设时间，但最长不得超过一年；
(三)改变土地用途，办理有关手续后继续开发建设。
第十二条 自闲置土地处置方案批准之日起满三个月，土地使用者仍未执行闲置土地处置方案的，土地行政主管部门报经同级人民政府批准后，可收回土地使用权。
第十三条 土地闲置满两年的，除本办法第十四条规定的情形外，经原批准具体建设项目用地的人民政府批准，可以无偿收回土地使用权。
第十四条 土地闲置满两年，具备下列条件的，经原批准具体建设项目用地的人民政府批准，可以延长开发建设时间，并限期动工开发建设，延长期限最长不超过一年：
(一)以出让方式取得土地使用权，土地使用者已按出让合同全额或者部分支付出让金，开发建设前期工作准备就绪，资金落实，已基本具备开发建设条件的；
(二)经批准征用的农民集体所有土地和以划拨方式取得的国有土地使用权，土地使用者已经完成征地补偿安置，或者完成房屋拆迁工作量三分之一以上，资金落实，基本具备动工开发建设条件的。
期限届满仍未动工开发建设的，按本办法第十三条的规定无偿收回土地使用权。
第十五条 收回闲置土地，土地行政主管部门按照下列程序进行：
(一)立案，调查取证，认定事实。
(二)告知当事人作出收回闲置土地决定的事实、理由和依据。闲置土地依法设有抵押权的，还应告知抵押权人。
(三)听取当事人的陈述和申辩。当事人要求听证的，应当举行听证。
(四)拟定收回闲置土地决定报原批准具体建设项目用地的人民政府批准。
(五)将收回闲置土地决定书送达当事人，同时告知当事人有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。
(六)撤销《建设用地批准书》或者终止国有土地有偿使用合同，注销土地登记和土地证书，同时通知计划、规划、建设等部门撤销相关批准文件。
(七)向社会公告。
第十六条 被收回闲置土地的土地使用者，应当自收回闲置土地决定书送达之日起15日内，到土地行政主管部门办理注销土地登记手续，交回土地使用证书。逾期不办理注销登记手续、不交回土地使用证书的，由土地行政主管部门向社会公告后直接注销土地登记和土地使用证书。
第十七条 因处置闲置土地而致土地权属、土地用途发生变化的，土地使用者应在15日内到土地行政主管部门办理变更登记手续，土地行政主管部门应通知计划、规划、建设等部门撤销或变更相关批准文件。土地使用者逾期不办理的，由土地行政主管部门直接予以变更。
第十八条 市、县(市)土地行政主管部门对依法收回的闲置土地，重新明确用途、设定使用条件、确定供地方式，并向社会公告。
第十九条 建设用地能够使用收回的闲置土地的，应当使用闲置土地，有关部门不得批准其占用农用地。
第四章 法律责任
第二十条 造成土地闲置的，土地使用者应按规定缴纳土地闲置费，逾期不缴纳的，从逾期之日起，按日加收应缴土地闲置费总额1‰的滞纳金。拒缴土地闲置费的，土地行政主管部门可以申请人民法院强制执行。
第二十一条 妨碍土地管理工作人员依法执行公务，情节严重的，由公安机关依照治安管理处罚条例处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十二条 土地管理工作人员在闲置土地管理过程中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章 附则
第二十三条 本办法涉及萧山、余杭两区人民政府及有关部门职权的，按省、市有关规定办理。
第二十四条 本办法自2003年1月1日起施行。
