企业所有权成本与公司治理结构
张智远
[内容提要] 由于我国公司治理结构与市场经济结构不匹配，公司治理与所有权成本最小化背离严重，我国公司治理失效问题较为突出。我国公司立法对于公司内部关系的规定应当审慎和灵活，应当具有针对性和可塑性。一方面，立法在选择和构建我国的公司治理结构时，既要适度超前，以起到引导规范作用，又必须考虑到我国市场经济结构的不完善和立法体系混乱的情况，不能脱离实际。由于我国企业所有权的实际状况，所有权成本居高不下，就使得对公司治理的设计有更大的自由度，立法的弹性将不可避免，立法所提供的选择模式应当多样化。
[关键词] 所有权 成本 公司 治理结构 监控 决策
公司治理（corporate governance）是近来美国公司法学界所惯用的一个名词。我国学者有的将之译为“法人治理”①其所指的含义一般是，公司所有者与经营者分离之后，经营者掌握公司经营大权，但凡人有权必滥，经营者怠忽职守、不负责任及浪费、奢侈甚至与关联者利益输送的事情，亦必所在多有。为改善或避免此种情形，法律之制衡监控设计便十分的重要。这种防止经营者执行公司经营业务时滥权行为的研究也早已成为晚近公司法学者讨论的重心。在我国企业法人的形态较为复杂，治理结构难有统一认同，本文为力求能与国外学者研究企业中监督、防弊范围相一致，故选择“公司治理”一词加以适用。
企业法人所有权在我国有学者将其界定为“企业法人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。企业法人所有权的权属范围是企业法人的全部财产，包括：由股东出资形成的财产和企业经营过程中所增值的财产；从权能上说，企业法人对其全部财产享有完全的占有、使用、收益和处分的权利；从抽象属性上说，企业法人对其财产享有完全独立的支配权”。②这一定义显然是在强调法人所有权和其上位民法中所有权概念的一致性，而本文为强调企业所有权与治理结构的内在逻辑联系，将企业所有权使用经济学中的定义即对企业的剩余控制权（residual rights of control）和对企业利润或剩余收益（residual earnings）的索取权。由于进入企业的契约不可能是完备的，未来世界是不确定的，要是所有的企业成员都得到固定的合同收入是不可能的，因此产生了企业剩余索取权问题。企业剩余索取权，指的是企业收入在扣除所有固定的合同支付（如原材料成本、固定工资、利息等）之后的余额（利润）的要求权，由于余额的风险性，剩余所有权的享有者也即企业的风险承担者。又由于进入企业的契约不完备性和未来世界的不确定性，必须有人决定如何解决契约中的漏洞或解散契约，由此产生了企业剩余控制权问题。剩余控制权指的是在契约中没有特别规定的活动的决策权。在治理结构层次上，剩余索取权主要表现为在收益分配优先顺序列上“最后的索取者”，控制权主要表现为“投票权”。 ③
明确了上述概念界定，那么任何一个具有普遍意义的所有权理论都必须回答这一问题：是什么样的因素决定了企业把所有权配置给某一特定种类的利益者？无论这些人是作为出资人的股东还是公司的雇员甚至是公司的债权人。要明了这些因素，则我们有必要再把公司合同集束理论（the nexus of contracts theory）④加以确立——把公司看作是一个由合同集成的网。更确切的说，公司在本质上是一系列合同的共同签署人，这些合同中包括同原材料或服务的卖方签订的供应合同，同向公司提供劳动力服务的个人签订的雇佣合同，同债券持有人、银行及其他资本供应方签订的借贷合同，以及同公司产品的买方签订的销售合同。实际上，企业组织法的一个很重要的功能就是授权建立一个法人——一个单独的法律上的实体——来充当合同签署人的角色。
需要再一次强调的是，对我们定义的企业来说，是不是拥有自有财产并不是一个很重要的因素。强调的目的是为了阐明这样一个法理：企业所有权与财产权并不象有些人认为的那样一定与资本的拥有和投入相联系。因为从广义上说，企业进行的每一笔交易都建立在他与交易对方之间的非此即彼的两种关系上。我们把第一种交易关系称为是“市场合约关系”，即交易的对象不是企业的所有人，只是通过合同与企业有商业往来；而另一种关系，我简单的称之为“所有权关系”，也就是说，交易的对方同时也是企业的所有人。如果企业所有权关系完美无瑕，永远有效，可以完全消除市场合约交易的所有成本，而他自己又不制造任何新的成本，那么所有权成本分析就无必要。但事实上，所有权关系本身也有成本，其中部分成本就是我们就要讨论的公司“治理”成本，它包括企业所有权人集体决策的成本，管理人员的监督成本，以及因集体决策失误或管理监督不力造成判断错误和管理人员权力膨胀而导致的其他成本。还有一类是与剩余索取权相联系的风险承担成本。因此要实现企业利润最大化问题，就是在成本最低的所有权配置状态下，企业交易成本的总和应实现最小化，也就是以下两种成本之和达到最小：（1）企业与非所有人在市场上的交易成本；（2）企业与企业所有人交易的成本。
因此如何使所有权成本最低转化为公司治理层面上的问题就是何种治理模式更有效率。我们前面已经提到所有权的两项核心权能控制权和剩余索取权。为便于分析，把两项权能的固有成本大致化为三种：管理人员的监控成本，集体决策的成本和风险承担的成本。
1.管理人员的监控成本与“股东至上”治理模式
在股权分散的商事公司，所有人通常必须把相当大的管理权委托给企业聘用的管理人员。其中大部分决策权委托给董事会行使，董事会再把最具操作性的决策权委托给企业的高级管理人员，这种委托就导致了我们经常提到的“代理人成本”，为便于讨论，我们在这里把代理人成本划分为两个类别：管理人员的监督成本和因对管理人员监督不力而导致的管理人员机会主义行为的成本。作为企业的所有人要对管理曾进行有效的监督，就必须支付以下这些成本：（1）获取有关企业运营信息的成本；（2）所有人之间为交换意见和做出决策而沟通信息的成本；敦促管理层执行决策的成本。在这里我把这些成本结合起来称作“监督成本”。当企业的所有人对管理层监督不力时，管理人员就会有机会偷懒或从事利己交易。但无论管理人员实施了什么性质的机会主义行为，只要它所造成的损失小于监督和阻止这种行为所要付出的成本，从效率角度出发，所有人就应当睁一只眼闭一只眼。所以，代理人成本就是监督成本与监督不力或有效监督不可能时由管理人员的机会主义行为导致的成本之和。
传统的公司法采取了“股东至上”的治理模式，在立法上的体现就是“股东大会中心主义”，即股东大会享有公司的各种权利，包括公司的经营权利，董事会只享有立法和公司章程规定的有限权力，是股东大会的决议的执行者和股东大会的附庸。⑤伴随着现代公司的高速发展，信息社会的到来，公司社会责任的提出，使得股份分散化问题、信息不对称问题、搭便车问题等日益突出，使股东实际上难以行使对公司的直接控制权，如果一定要的话，那么对人数众多股东来说，要使他们中的每一个人都能获取决策所需要的信息，相关的决策成本就不可避免的会成倍的增加，所以对股东提出的任何其他略高的要求都会招致难以想象的高成本。因此，由于所有人追求最大剩余的偏好，必然要求其首先想到从最易降低的监控成本下手——怠于直接监控，转而依靠荣誉、道德、合同、侵权和刑事的制裁机制。由此传统的“股东大会中心主义”的治理模式出现了失效问题，出现了股东大会“空壳化”问题。公司立法从“股东大会中心主义”向“董事会中心主义”发展。
2.集体决策成本与“股东至上”公司治理模式
当多个人共同分享一个企业的所有权时，所有权人就有可能对企业的政策和规划发生意见分歧，这种分歧大多只是不同人对于如何达到一个共同目的的最有效手段存在不同的看法，当然当某个决策可能对不同所有人产生不同的影响时，更严重的意见分歧就在所难免。当企业所有人的利益不一致时，他们要做出决策就必须采取用某种形式的集体选择机制。目前通行的集体选择机制就是表决，表决权通常是按照每一成员与企业的交易数量（股份额）或者一人一票的方式来配置的。当所有人之间出现利益上的分歧时，这种集体选择机制本身也会制造成本。为了便于分析，我们把这种成本称为“集体决策成本”。从逻辑上讲，集体决策成本与代理人成本的根本区别在于，后者使企业为监督管理人员和因管理人员的机会主义行为而承担的成本，即使是在全体所有人利益都完全一致的情况下，这种成本也是无法避免的， 而前者则时由所有人在利益上存在异质性而产生的额外成本。集体选择机制涉及的成本大体上有两类：一是因决策无效率产生的成本（所谓决策无效率是指决策结果没有使所有人的财富集合或财富的附加值最大化）；二是决策过程本身制造的成本。但长期以来人们主要对代理成本给予关注，而集体决策成本在经济学家和法学家在研究公司治理模式时没有得到应有的重视。为形象说明集体决策成本，举个简单的例子：在一个四层高的合作制公寓里，修理电梯的决定给住在一层的人带来的益处就远不及给住在四层的人带来的好处多。所以公寓的住户因其所住的楼层不同，对于要不要给修理人员付加班工资以加快电梯的修理速度这一议题就会有不同意见。如果住在下面两层不经常使用电梯的住户的人数超过了三层和四层经常使用电梯的住户人数，表决结果很可能就是反对支付加班工资，尽管电梯提前修复而给住在上层的住户带来的好处——包括金钱的和非金钱的收益——远远超过了加班费的价值。另者，这种控制权也可能落到一些没有代表性的少数派手中，他们因而可能有意无意的利用这种控制权、以牺牲多数人的利益为代价来取得一个没有效率但对他们自己有利的决定。例如这座合作制公寓大楼的管理权很可能就掌握在那些退休住户手中，尽管他们在数量上是少数派，但他们有更多的时间参加会议，于是那些直接授益于退休住户的维修项目，如修理电梯，就有可能挤占那些于他们关系不大的项目，如修复儿童乐园，而获得优先发展，即便相反的发展顺序对大楼住户整体来说更有利。无论是多数派侵占了少数派的利益从而造成无效率的结果，还是相反，少数派侵占了多数派的利益，只要做出决定的人认为自己的利益闭他人的利益更重要，他们所做出的决定就很自然的称为高成本的决定。
于是所有人用把决策权委托给委员会来控制和减少这种决策过程的成本，消除不必要的循环，所有人现在考虑的只是因授权本身导致的效率问题。因此回应监控成本分析，集体决策成本也要求公司立法上确立“董事会中心”主义。所谓“董事会中心主义”，是由1937年德国《股份法》率先进行的对公司权力分配的变革开始的，各国公司立法大大削减股东大会的权力，同时加强董事会的权力，强调董事会经营的独立性，使公司的实际权力中心移至董事会。⑥但是，“董事会中心主义”仍然建立在以公司股东利益最大化目标的基础上。公司的监督机制同样是一种控制权，股东可以通过控制监督以及监督程序实现剩余索取权与控制权的对应。由于公司目标没有变，公司内部权力架构中股东对公司的直接支配变成了最终监控，因此，目前各国公司法的架构仍然是资本逻辑的，内在原因是这种“股东至上”的治理结构经过内在逻辑发展形成了所有权成本的最小化。
3．“利益相关者”的“共同参与”公司治理模式与所有权成本最小化的背离
由于现代社会劳资冲突、工业污染等一系列问题一直引发着社会及立法者的思考：公司是否不仅仅应寻求公司股东之最大利益，且于具体决策时，也应对于其消费者、债权人、员工乃至公司所在地附近一般社区利益加以考虑，以善尽其社会责任？⑦按照这一思考，企业所有利益相关者，包括企业的雇员、顾客、原料供应上、当地社区成员以及环保组织等都应该在企业的董事会中拥有发言权。这种“利益相关者”理论最早由美国学者Scott Buchanan所提出，主张为保护公共利益，各州应规定规范企业民主性之法律。董事会不仅应有股东选出，尚应由员工及社会大众选出，以达成企业组织之民主化。⑧当然从理论上讲他们都可以参与集体决策，因为任何人的权利都不会被无端剥夺，但是，由于这些决策参与者之间可能在利益上存在根本的冲突，把所有权配置给他们中的每个人都可能会极大的增加集体决策的成本。人人当家作主人在所有权关系中是做不到的。单纯对于公司利益关联较大的员工来讲，参与决策产生的收益也往往不足以弥补集体决策过程导致的成本。
4.风险承担成本与公司治理模式
所有权的第二种权能——剩余收益索取权——同样也涉及很多成本问题，其中最显而易见的就是与企业经营的重大风险相关的风险承担成本。因为这些风险通常都直接反映在企业的剩余收益中。相对于其他所有人来说，股东可能更适于承担这种风险，他们可以通过有效的分散投资来分散风险，把所有权配置给股东就会在很大程度上节约企业整体的风险承担成本。然而赞成公司应付社会责任者认为承担企业风险成本最多的是公司雇员，因为一旦企业不景气，企业可以随时解聘雇员，而雇员由于年龄、婚姻家庭、岗位专业技能狭窄、居住社区等因素，使其难以再转嫁风险——重新获取与原工作相当或更好的工作。与该论断相对应，“经济民主”、“雇员参与”、“劳工管理”等理论倍受青睐，并且认为雇员通过民主程序参与企业管理不只可以提高企业决策的质量，而且这种参与本身也有价值：参与管理本身是一种可消费的产品；它提供了一种具有某种价值的控制的快感；它激励并且引导了企业以外的政治参与。但无论如何也应正视雇员参与管理可能产生的好处实际上只被雇员个人占有，并且参与从来都不是免费的，他不可避免的招致了集体决策中可能出现的所有权成本问题，而且在现实中，这种成本在数量上相当可观。
5.我国公司治理结构的所有权成本问题
改革开放以后，我国的所有制结构、市场状况、政府职能等方面取得了举世瞩目的成就，随着社会主义市场经济体制建设的发展，公司治理的外部和内部经济结构逐渐改善。但是，“社会主义市场经济体制尚不完善，阻碍生产力发展的体制性因素仍然突出”。⑨公司治理结构还不能适应所有权成本最小化要求，主要体现在：（1）所有权问题本身尚未理顺和规范化，所有者缺位问题突出；（2）公司外部结构尚未健全，公司内部结构封闭，公司内部结构较少受到公司外部结构制约；（3）政府和企业关系尚未完全理顺和规范化，企业治理的动力受损，缺乏活力，竞争力差；（4）现阶段公司治理结构中“内部人控制”是一个较为严重的问题：传统的企业经营管理模式，再企业改制后得以延续，并且由于内外部监督的不到位，董事与经理等公司高级职员兼任现象普遍，公司机构之间不能有效制衡，产生公司治理结构失效问题——股东大会形同虚设、监事会称为“橡皮图章”、董事长独断专行、董事会“空壳化”、“内部人控制”等。因此我国公司治理的所有权成本高昂。解决所有权成本过高问题就要重构和理顺我国公司治理结构，主要涉及以下方面：（1）明确公司所有权，删除我国公司法第四条第三款“公司中的国有资产所有权属于国家”之规定，使所有权成本成为真正的经济问题；（2）建立于我国转轨经济体制改革相适应的公司治理模式，公司立法应只涉及构成企业合约的一般性内容；（3）公司立法应当以“股东至上”为主要目标，但在现阶段，应允许治理结构与所有权成本有所背离，兼顾“相关利益者”的利益，在经营体制上采用“董事会中心主义”和“共同参与”治理结构，将公司的控制权分散在不同的利益主体；在条件成熟时，如下一次修订公司法，就应使公司治理符合所有权成本最小化的要求，采用“董事会中心主义”治理模式，相关者利益用其它法律如劳动法、环保法、消费者法等加以调整，否则，对谁是企业‘真正所有者’的提问会陷入误区；（4）在公司治理结构的立法安排上，将公司的剩余索取权与控制权相对应，控制权与控制能力相对应，控制权与相应的责任相对应，实现激励与约束机制的平衡，实现所有权成本最小化。
由于公司法结构与市场经济结构不匹配，公司治理与所有权成本最小化背离严重，我国公司治理失效问题较为突出。我国公司立法对于公司内部关系的规定应当审慎和灵活，应当具有针对性和可塑性。一方面，立法在选择和构建我国的公司治理结构时，既要适度超前，以起到引导规范作用，又必须考虑到我国市场经济结构的不完善和立法体系混乱的情况，不能脱离实际。由于我国企业所有权的实际状况，所有权成本居高不下，就使得对公司治理的设计有更大的自由度，立法的弹性将不可避免，立法所提供的选择模式应当多样化。
参考文献
①柴振国等著：《企业法人财产权的反思与重构》，法律出版社2001年版，第272页；
②柴振国等著：《企业法人财产权的反思与重构》，法律出版社2001年版，第55页；
③张维迎：《所有制、治理结构与委托—代理关系》，载于梁能主编：《公司治理结构；中国的实践与美国的经验》，第17—19页；
④[美] Robert.w.Hamilton，The law of Corporations，法律出版社1999年版，第6页；
⑤王红一：《公司法功能与结构法社会学分析》，北京大学出版社2002年版，第252—253页；
⑥徐燕：《公司法原理》，法律出版社1997年版，第232页；
⑦刘连煜：《公司治理与社会责任》，中国政法大学出版社2001年版，第2页；
⑧王志诚：《论公司员工参与经营机关之法理基础》，载于《商事法论集》第3卷，法律出版社1999年版，第161页；
榆林市国有土地使用权出让、转让、出租和抵押管理实施办法
陕西省榆林市人民政府
榆林市人民政府令
第4号
《榆林市国有土地使用权出让、转让、出租和抵押管理实施办法》已经榆林市人民政府常务会议讨论通过，现予以公布，自2002年2月1日起施行。
市长：
二○○一年十二月三十一日
榆林市国有土地使用权出让、转让、出租和抵押管理实施办法
第一章 总 则
第一条 为了加强国有土地资产管理，维护土地市场秩序，促进经济建设和社会发展，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《陕西省国有土地使用权出让和转让办法》等法律法规，结合实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于榆林市行政区域内的国有土地使用权出让、转让、出租、抵押及终止制度。地下资源和城市市政公用设施除外。
土地使用权的出让、转让、出租、抵押工作由所属土地管理部门依照本《实施办法》的有关规定办理。
第三条 中华人民共和国境内外的组织和个人，依照国家的法律、法规和本办法，取得土地使用权，其合法权益受法律保护。土地使用者开发、利用、经营土地活动，必须遵守国家法律、法规、符合城市规划和土地利用总体规划，不得损害社会公共利益。
第四条 市、县人民政府对土地使用权实行统一规划、统一征用、统一开发、统一出让、统一管理。政府垄断一级市场，放开搞活二、三级市场，逐步实行土地储备制度，进行土地价格宏观调控。
第五条 土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止，涉及地上建筑物和其他附着物的登记，由市、县土地、国有资产管理、房产管理部门按照职能分工和本办法规定分别办理。
第六条 市、县土地行政主管部门按照本办法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止实施登记，并进行监督检查。
第七条 土地使用权出让、转让、出租、抵押均应签订书面合同并办理公证。出让合同由市、县土地行政主管部门与土地使用权受让方签订。转让、出租、抵押合同由双方当事人签订。
土地使用权出让合同，统一使用国土资源部、国家工商行政管理局《国有土地使用权出让合同》文本。
第八条 土地使用权的出让，应编制年度计划，并纳入当年用地计划指标，经市人民政府审核，按审批权限办理。
第二章 土地使用权出让
第九条 土地使用权出让，是指市、县人民政府代表国家将国有土地，以指定的地块、用途、年限和其他条件，供土地使用受让人开发、利用和经营，由受让人支付土地使用权出让金的行为。
第十条 凡在我市区域范围内的各类建设用地，除下列情况可继续实行划拨外，其余都必须实行出让方式供应土地。
1、党政机关和军事设施。
2、城市基础设施和公益事业。
3、国家重点扶持的能源、交通、水利项目用地。
4、法律、行政法规规定的其他用地。
第十一条 土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。市、县土地行政主管部门会同有关部门拟定方案，依照法律法规规定的审批权限报经批准后，由土地行政主管部门实施。
土地使用权出让方案应包括出让地块面积、位置、界址、用途、出让年限、建设规划要求、出让底价、出让方式等内容。
受让人如不能按期开发、不按规定用途使用或土地闲置时间超过两年的，市、县人民政府有权依法收回土地使用权。
出让土地使用权涉及到集体土地，采取先征用再出让方式进行。
第十二条 土地使用权出让最高年限按下列用途确定：
1、普通标准住宅用地70年。
2、工业用地50年。
3、教育、科技、文化、卫生、体育用地50年。
4、商业、旅游、娱乐、别墅用地40年。
5、综合用地或者其他用地50年。
第十三条 土地使用权出让除工业、教育、科技、文化、卫生、体育用地实行协议出让外，其他商业、金融、娱乐、旅游、服务、房地产开发等经营性用地，一律实行招标、拍卖的方式出让。
第十四条 出让土地使用权的地价，由市、县土地行政主管部门会同有关部门测算，经市、县人民政府审核并报经市人民政府批准。
基准地价根据当地社会经济发展和市场变化定期修改。
出让土地的底价，按照基准地价、市场行情、地块用途、区位、形状、土地收益、以及国家和本区产业政策、地质使用年限和其他因素评估，出让底价在出让前不得公开。
第十五条 土地使用权出让前，出让人应提供下列资料：
1、地块位置、面积、四至范围、基础设施、地面现状等有关资料。
2、土地的规划用途、建筑容积率、密度、空间容量限制。
3、建设项目的完成年限、必须投入的建筑费用和发展面积的最低限度。
4、环境保护、绿化、卫生防疫、交通、消防、抗震和市政公用设施等要求。
5、出让的形式、年限、出让金的付款方式及要求。
6、受让人的义务和法律责任。
7、需提供的其他资料。
第十六条 协议出让土地使用权程序：
1、受让人向出让人递交《用地申请书》、法人资格证明和资质证明；
2、出让人收到《用地申请书》后十五日内给予答复；
3、符合条件的，预期受让人接到答复后，应在十五日内向出让人递交土地开发建设方案；
4、出让人待土地开发方案审查同意后，与受让人协议签订出让合同。
协议出让土地使用权，由市、县人民政府根据有关法规和基准地价合理确定出让金，除国家另有规定外，出让金最低不得低于出让底价。
第十七条 招标出让土地使用权程序：
1、出让人发布招标公告或《招标邀请书》，并按本办法第十五条规定提供有关资料；
2、投标者购买招标文件；
3、投标者编制投标书，按规定时间、地点，密封报送出让人，并按基准地价10%计缴保证金；
4、由评标委员会公开招标、验标和决标，由公证机关出具公证书；
5、评标委员会签发《决标意见书》后，由出让人向中标人发出《中标通知书》，对未中标者三日内退还保证金（不计息）；
6、中标人收到《中标通知书》后，在约定时间内与出让人签订出让合同。出让合同应当办理公证。
中标人在约定时间内不与出让人签订合同的，视为弃标，其交纳的保证金不予退还；出让人不按约定时间与中标人签订合同的，如数退还保证金，并应当赔偿中标人的经济损失。
第十八条 拍卖土地使用权程序：
1、出让人在距拍卖前三十日发布土地使用权拍卖公告；
2、竞买者持法人或者自然人的身份证明、资质证明等，在规定时间内向出让人购买拍卖文件，按基准地价10%缴纳保证金；
3、出让人主持拍卖，宣读拍卖规则，介绍出让地块概况，公布起价及竞价方式，公开叫价，竞买者举牌应价，出价最高者即为受让人；
4、土地使用权拍卖，应有公证机关参加并出具公证书；
5、出让人当场与受让人签订出让合同。出让合同应当办理公证。
受让方在签订拍卖出让合同时，不能当即交付定金的，视为违约，保证金不予退还，并应赔偿拍卖活动支出的全部费用和该幅土地三个月以内再行拍卖所得的出让金低于前次拍卖的差额部分。
竞买者最高应价低于拍卖底价的，拍卖主持人有权中止拍卖。
第十九条 出让合同签订后，受让方必须按合同约定的时限、条件和用途开发利用土地。受让方在出让期内，需要改变出让合同约定的土地用途的，需经市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门审核批准，重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记手续。
第二十条 土地受让方在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。
第三章 土地使用权转让
第二十一条 土地使用权转让，是指土地使用权人将土地使用权通过出售、交换和赠与等方式再转移的行为。
第二十二条 土地使用权转让，其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让。地上建筑物、其他附着物所有权转让时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让除外。特别建筑物和市政公用设施不得转让。
土地使用权转让时，应当依照规定办理变更登记手续，原土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移。
第二十三条 经市、县人民政府审核，对经济效益不好，但占据城镇繁华地段或有明显区位优势的工商企业，可有偿转让土地，转让金可作为企业技术改造注入发展资金。也可异地搬迁改造或以土地入股，与其他单位联合开发建设，清理闲置土地，提高土地利用率。
第二十四条 转让土地使用权，转让人必须具备下列条件：
1、具有市、县人民政府颁发的《国有土地使用证》，有地上建筑物、其他附着物的，还应有相应的权属证书；
2、具有土地使用权出让合同、转让合同，再次转让的还应有前一次转让合同；
3、已按土地使用权出让合同约定的期限和条件利用土地的；属成片开发经营的土地，形成了建设用地必备的基础设施和其他条件。
第二十五条 土地使用权转让，双方当事人应当签订土地使用权转让合同并办理公证。合同中应当包括以下内容：
1、转让人和受让人名称、地址以及法定代表人的姓名、职务；
2、转让地块的位置、面积、用途、规划设计条件；
3、土地使用年限；
4、投资开发期限；
5、在规定期限内的开发程度；
6、转让金额、币种及结算方式；
7、双方违约责任；
8、解决合同纠纷的方式；
9、订立合同的日期和地点；
10、其他需要约定的事项。
第二十六条 土地使用者通过转让方式取得土地使用权，其使用年限为土地使用权出让（或转让合同）规定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后剩余年限。
第二十七条 同一建筑物、其他附着物分割转让时，转让后的各产权所有人享有相应比例的土地使用权。
第二十八条 土地使用权转让价格低于市场指导价格的，市、县人民政府有优先收购权。
第二十九条 土地使用权转让时，双方应在签订转让合同之日起二十日内，持原出让合同、转让合同及公证书、《国有土地使用证》、土地评估报告、缴纳国家规定的税、费凭证向当地市、县土地管理部门申请办理土地使用权变更，更换《国有土地使用证》。
第四章 土地使用权出租
第三十条 土地使用权出租是指土地使用权人作为出租人将土地使用权或随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。
土地使用权出租，地上建筑物、其他附着物随之出租；地上建筑物、其他附着物涉及国有资产的报国有资产管理部门审查备案，其使用范围内的土地使用权随之出租。
第三十一条 土地使用权出租，出租人与承租人应当签订租赁合同。土地租赁合同应当办理公证。
双方在租赁合同签订之日起二十日内，到所在地人民政府土地行政主管部门办理出租登记，出租期满或解除租赁关系，双方应在二十日内到原登记机关办理注销出租登记。
第三十二条 有下列情况之一的，土地使用权不得出租。
1、未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资、开发、利用、经营土地的；
2、划拨土地使用权未补办土地使用权出让手续和补交出让金的；
3、没有土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权合法凭证的；
4、土地使用权或者地上建筑物、其他附着物所有权有争议的；
5、违反土地利用总体规划和城镇建设用地范围规划的；
6、租赁合同违背国家有关规定和土地使用权出让合同的。
第三十三条 土地使用权出租后，承租人、出租人必须继续履行土地使用权出让和转让合同，出租期限不得超过土地使用权出让合同约定的使用年限内的剩余年限。
第五章 土地使用权抵押
第三十四条 土地使用权抵押指土地使用权人作为抵押人，将其依法取得的土地使用权，向抵押权人作为偿还债务的保证物的行为。
第三十五条 土地使用权抵押时，其地上建筑物、其他附着物随之抵押。地上建筑物、其他附着物抵押时，其使用范围的土地使用权随之抵押。
第三十六条 土地使用权抵押，抵押人与抵押权人应当签订抵押合同。土地抵押合同应当办理公证。
抵押合同不得违背国家法律、法规的规定。
第三十七条 土地使用权抵押，应在签订抵押合同之日起二十日内，由抵押人和抵押权人双方，持《国有土地使用证》、土地使用权出让合同、土地评估报告、土地使用权抵押申请书，向所在市、县人民政府土地行政主管部门办理抵押登记。
同一宗土地不得重复抵押土地使用权。
第三十八条 土地使用权抵押，必须经具有评估资质的土地评估中介机构评估，并由市、县人民政府土地行政主管部门确认。
第三十九条 抵押权因债务清偿或其他原因而灭失的，抵押双方从抵押终止之日起二十日内到原登记机关办理注销抵押登记。
第六章 土地使用权终止
第四十条 土地使用权因出让合同规定的使用年限届满、提前收回、土地灭失等原因而终止。
自土地使用权期满之日起，土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权由市、县人民政府收回。土地使用者应当交还国有土地使用证、办理注销登记。
第四十一条 对土地使用者依法取得的土地使用权一般不得提前收回，但在特殊情况下根据社会公共利益的需要，市、县人民政府可以依照法定程序提前收回土地使用权。因提前收回土地使用权给土地使用者造成经济损失的，可根据土地使用者已使用年限和开发、利用、经营土地的实际情况，采取支付货币、实物或者交换土地使用权等方式给予补偿。
第四十二条 土地使用权期满，土地使用者需续期使用土地的，应在期满前一年内向所在市、县人民政府土地行政主管部门提出续期申请，重新签订土地使用权出让合同，办理登记，并换发《国有土地使用证》。
第四十三条 土地使用权因不可抗力因素造成土地灭失而终止的，土地使用者应在土地灭失发生之日起三十日内，依照规定办理土地使用权注销登记。
第七章 划拨土地使用权
第四十四条 土地使用权划拨，是指党政机关、公益事业等非经营性用地，经县级以上人民政府依法批准在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将国有土地使用权无偿交付给土地使用者的行为。
第四十五条 符合下列条件的，经市、县人民政府土地行政主管部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物可以转让、出租、抵押：
1、持有《国有土地使用证》；
2、具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；
3、依照法律规定，按本办法第二章签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金，并按照第三、第四、第五章的规定，分别办理转让、出租、抵押手续。
第四十六条 划拨土地使用权的土地使用权人，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，应当办理登记，市、县人民政府应当收缴其划拨土地使用权。
第四十七条 划拨土地获得土地使用权，未办理土地使用出让、签订出让合同、补交土地出让金不得转让。
补交土地出让金标准，依据土地使用年限、用途、位置、市场需求、地块大小、容积率等，由市、县人民政府按基准地价的一定比例收取。
以划拨方式获得的土地使用权出租的，应当向市、县人民政府土地行政主管部门缴纳年度土地出让金，年度土地出让金的标准，由市、县人民政府按国家有关规定确定。
第四十八条 原以划拨方式取得的土地使用权，在改变用途后，由使用者与市、县人民政府土地行政管理部门签订一定年限的土地租赁合同，并依城镇基准地价由市、县人民政府核定标准收取年租金。收取的租金，除提留一部分业务费用外，统一上缴同级财政专户管理。
第八章 罚 则
第四十九条 非法转让、出租、抵押土地使用权的，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条和国家有关法律规定予以处罚。
第五十条 土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止，当事人逾期不办理登记手续的，划拨土地使用权未签订土地使用权出让合同，均以非法用地论处。由县级以上人民政府土地行政主管部门没收非法所得，并可处以非法所得的50%以下罚款。
第五十一条 违反规定，超过出让合同约定的动工开发日期一年未动工开发的，市、县人民政府土地行政主管部门可以征收相当于土地使用权出让金总额20%以下的土地闲置费；连续二年未动工开发的，无偿收回其土地使用权。
第五十二条 土地使用者未按土地使用权出让合同的规定开发、利用、经营土地的，责令限期改正，逾期不改正的，可根据情节处以出让金额5%以上10%以下的罚款，直至无偿收回土地使用权。
在规定期限内拒不补办批准手续或经审查不允许改变土地用途的，无偿收回土地使用权，没收在土地上的投资。
第五十三条 对未经批准擅自转让、出租、抵押土地使用权的单位和个人，没收其非法所得，并根据情节处以非法收入一倍以下的罚款；对责任人，由所在单位或上级主管机关、纪检机关给予处分；对被转让人、承租人、抵押人，责令其退回非法使用的土地，对拒不接受的，按有关规定给予处罚。
第五十四条 对隐瞒、少报转让金、租金的，除责令其补交土地税费外，对当事人处以转让总金额5%以下罚款。
第五十五条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定通知之日起六十日内，向作出处罚决定的上一级机关申请复议，对复议不服的，可在接到复议决定通知之日起十五日内向人民法院起诉；也可以直接向人民法院起诉。逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行行政处罚的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第五十六条 在土地使用权出让、转让、出租、抵押过程中不按规定擅自批租、减免出让金、行贿受贿、贪污、挪用、截留土地使用权出让金，对直接责任人和相关人员按规定给予纪律行政处分，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第九章 附 则
第五十七条 依照本办法取得土地使用权的个人，其土地使用权在合同期限内可以继承，继承人应当持合法的继承证件，在继承事实发生之日起三十日内依照本规定办理登记。
第五十八条 土地使用权出让金由市、县人民政府土地行政主管部门代市、县人民政府收取。出让金、罚没款上交后，市、县财政部门按国家有关规定专户列支，市、县财政部门可按规定给市、县土地部门返还一定比例的业务费。
依照本规定收取的土地使用权出让金列入财政预算，作为专项基金管理，主要用于城镇建设和土地开发，具体使用管理办法按财政部门有关规定执行。
第五十九条 本办法由市人民政府土地行政主管部门解释，由市、县人民政府土地行政主管部门实施。
